Un droit des finances publiques global ?

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II/ Une dimension référentielle élargie.

Le bloc de constitutionnalité en matière de finances publiques est élargi à un type de texte, les lois organiques.

Il y a de nombreux régimes législatifs « ordinaires » qui fondent et organisent la gestion des finances publiques.

a/ Le bloc élargi.

C’est un bloc qui est élargi aux lois organiques qui intéressent les finances publiques. C’est une ordonnance du 2 janvier 1959, « portant loi organique relative aux lois de finances », c’est un texte essentiel.

Cette ordonnance n’a pas été soumise au contrôle du conseil constitutionnel, car c’est dans le cas d’un régime particulier. Elle a duré longtemps, puis il y a eu de nombreuses propositions de réformes.

Elle a été remise en cause, à partir de 2000, à l’initiative de Didier Migaud, il propose en 2000 une proposition de loi organique qui est appuyée par le gouvernement, notamment Laurent Fabius.

Cette proposition permettait de contrôler l’avis du Conseil d’Etat. C’est la loi organique du 1 août 2001, relative aux lois de finance, et cette loi est entrée en application à partir de 2005.

Le Conseil Constitutionnel a été saisi, il rend une décision le 25 juillet 2001, il avait censuré deux dispositions :

- celle qui interdisait la promulgation d’une loi si elle n’était pas accompagnée d’annexes financières.

- l’autre imposait à la Cour des comptes de transmettre au Parlement son programme de contrôle pour l’année à venir.

Le Conseil a censuré en indiquant que c’était porté atteinte à l’indépendance d’une juridiction administrative. C’est contestable, la Cour des comptes se voit consacré en juridiction administrative et les magistrats de la Cour des comptes sont de vrais magistrats protégés comme tous les autres magistrats.

Parallèlement, on a un développement équivalent s’agissant de la sécurité sociale, la loi organique du 22 juillet 1996. Dès 2005, une nouvelle loi organique du 2 août qui a accentué la dimension performance de la loi de financement.

Ces textes organiques sont codifiés au code de la sécurité sociale. On est dans une vision très particulière.

L’article L.1110-1 du code de la santé publique proclame que la nation affirme son attachement au caractère universel, obligatoire et solidaire de l’assurance maladie.

La loi organique du 17 décembre 2012 qui a pour vocation de mettre en œuvre les engagements pris par la France sur le plan européen.

Cette loi s’intitule « Loi relative à la programmation et à la bonne gouvernance des finances publiques ». Cette loi présente un intérêt majeur, elle renforce l’autorité des lois de programmations, qui avaient été initiées en 2008.

C’est la transposition d’un traité, le TSCG du 2 février 2012 signé par 25 Etats. Le traité a été soumis au Conseil Constitutionnel, et celui-ci avait indiqué qu’il n’y avait pas l’obligation de réviser la constitution, et que l’on pouvait passer par la voie organique.

Cette loi a une instance particulière, elle est à l’origine du Haut conseil des finances publiques, il émet un avis préalable sur tous les projets de lois financiers.

Le Conseil Constitutionnel a déjà utilisé des lois organiques pour censurer des textes ordinaires, notamment avec la décision du 24 décembre 1979.

Dans cette décision, le Conseil déclare la loi de finances non conforme à la constitution en raison d’une adoption irrégulière qui viole l’ordonnance de 1959. La procédure n’est donc pas régulière.

b/ Le système normatif élargi, fondé sur des lois ordinaires.

Trois types de loi :

- les lois de finances de l’année → les dispositions fiscales ne se retrouvent pas exclusivement dans les lois financières, la disposition peut se retrouver dans tous les textes législatifs.

- des lois spécifiquement consacré à la gestion des finances publiques → textes codifiés : loi du 23 février 1963, elle comporte un article 60 en vigueur, qui concède la responsabilité des comptables publics.

- des lois qui ont une vocation générale mais qui impliquent une dimension budgétaire, fiscale même si ce n’est pas le cœur de la loi → lois de décentralisation qui ont toutes une dimension financière.

Les articles 47 et 47-1 de la Constitution sont à l’origine d’un type particulier de texte, lorsque le Parlement est défaillant. On peut faire adopter un budget par une loi spéciale, ou bien utiliser la technique de l’ordonnance.

La place du juge au regard de cet ensemble de normes, et de son rôle dans la défense des finances publiques. Le juge administratif était cantonné aux finances locales, mais avec la QPC son champ est plus grand.

C’est aussi un juge de l’impôt, de plus le juge judiciaire est aussi juge de l’impôt et il profite aussi de la QPC.

Il y a un renforcement considérable du rôle du juge en France. Il n’y a pas de juge unique de l’impôt.

Une décision peut être bloquée dans sa portée pour des motifs financiers ? La question de la modulation dans le temps d’une décision de justice.

La jurisprudence a évolué, le Conseil d’Etat du 11 mai 2004, Association AC, c’est la décision essentielle sur la rétroactivité d’une annulation. Si le juge annule un acte, quelles sont les conséquences de l’annulation pour les caisses publiques ?

Une décision du 17 juin 2011, Société Canal + Distribution, dans cette décision le conseil d’Etat a écarté l’argument financier en indiquant que le seul effet négatif pour les finances publiques ne pouvait à soi seul, suffire à justifier la non rétroactivité.

III/ Un cadre réglementaire particulier.

On trouve en matière réglementaire, trois approches différentes :

- les règlements d’exécution des lois (article 34).

- les textes réglementaires qui concernent le domaine de la comptabilité, notamment la comptabilité publique → la loi traite très peu de la comptabilité,