COURS FINANCES PUBLIQUES

...

§2- les lois organiques en matière financière.

La constitution de 1958 exprime à 2 reprises la nécessité de compléter le texte constitutionnel par une loi organique en matière financière. Tout d’abord l’article 34, et dans l’article 47 le parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions fixées par une loi organique. Cette loi organique est celle du 1er aout 2001 relative aux lois de finances (LOLF). C’est une loi organique, qui précise les conditions d’application de la constitution, elle a des conditions d’adoption particulière. La loi organique du 1er aout est importante. Elle a une valeur supérieure aux lois de finances, elle s’impose. La LOLF contient des particularités : c’est une loi consensuelle, elle est d’origine parlementaire, c’est une proposition de loi, ce qui est une particularité, son origine est spécifique. Mr Didier Migaud il est député du parti socialiste à l’Assemblée nationale, rapporteur général du budget, dans un gouvernement de cohabitation. Il est soutenu à l’époque (1999) par Laurent Fabius (président de l’AN et en 2000 ministre des finances), Mr Thierry Lambert, sénateur, membre du RPR, membre de la majorité sénatoriale, donc membre de l’opposition au gouvernement. Ils vont tous signer la proposition de loi, tous 100% d’accord sur les termes de la proposition. Ce texte de loi organique va être voté, en période de cohabitation, le parlement va voter à l’unanimité le texte. En plus le gouvernement a été consulté, le gouvernement a même consulter les autres institutions, le gouvernement a consulté son conseil juridique, il ne le fait que sur ses projets normalement. Il a aussi demandé à la cour des comptes. Alors même, il a sollicité de manière informelle des membres du conseil constitutionnel. L’ensemble des acteurs voulaient que ce texte soit adopté, sans encombre, sans risque de censure de la part des groupes politiques ou du conseil constitutionnel. Ce texte est donc très important, il fonde les finances publiques pour une décennie.

De plus c‘est aussi un élément d’organisation de l’Etat, ce n’est pas qu’un texte financier, il réforme l’institution étatique. C’est un levier pour réformer l’Etat, le moderniser.

Quelles sont les raisons de la LOLF ?

Ce sont l’obsolescence du texte précédent à savoir l’ordonnance du 2/01/1959, portant loi organique relative aux lois de finances. Portant = équivalant à. Le parlement habilite le gouvernement pour les 6 mois à venir pour prendre les décisions nécessaires à la mise en œuvre de la constitution. En 2001, la loi précédente a plus de 40 ans, l’Etat à changer, on ne peut plus gérer les finances publiques de la même façon. L’ancien texte conduisait à une présentation illisible des crédits, on ne savait plus qui finançait quoi, l’Etat ne savait même plus qui il payait. Enfin la dimension gestion n’était pas prise en compte, les responsables engageaient des crédits sans prendre en compte le devenir des dépenses, d’où la déresponsabilisation des crédits.

La LOLF c’est aussi un encadrement excessif du Parlement, sous l’ordonnance de 59 le pouvoir du parlement s’est trouvé fortement rationnalisé, encadré. En matière financière on a considéré le parlement comme une chambre d’enregistrement des désirs gouvernementaux. On est même allés au-delà du texte constitutionnel et de l’ordonnance de 59. La pratique constitutionnelle n’a eu de cesse d’élargir les pouvoirs du gouvernement sur un domaine qui pourtant relève par nature du Parlement. Le Parlement vote la loi de finance. Les parlementaires, avec la LOLF, on voulut mettre un terme à cette hégémonie financière du Gouvernement.

Enfin le contexte économique et financier était très différent du contexte de 1959, il faut s’adapter, l’adaptation est à développer. En 1959 on avait un Etat réduit, centré sur ses pouvoirs régaliens, dont l’objet n’est pas de faire de l’interventionnisme. En 99 2000 et 2001, on a un Etat déjà très endetté. De plus on n’a pas dans le précédent texte, de dispositifs pour mesurer l’efficacité, on ne se soucie pas du retour de la dépense, ni même de son utilité. Enfin on a un grand problème d’effectifs, l’Etat ne connait pas son personnel, peut-être qu’on en a trop, pas assez, on ne sait pas. L’Etat n’est pas capable d’anticiper sur les départs à la retraite.

1er objectif de la LOLF : rééquilibrer le pouvoir budgétaire entre parlement et gouvernement

2ème : entrer dans une culture de la performance. Objectif d’efficacité.

3ème : on cherche à mieux piloter et évaluer les politiques publiques.

Il faut se fixer des objectifs pour pouvoir évaluer la performance, on va inscrire une dépense dans le budget suivant en lui assignant un objectif précis. On voit ensuite si la dépense est performante ou non. Si on est dans une logique d’objectif, on nous attend on tournant, donc il faut rendre des comptes sur le bien-fondé de la dépense publique. Il faut justifier la recette publique, c a d de faire comprendre au contribuable l’intérêt de l’impôt, c a d de le faire adhérer, améliorer le consentement à l’impôt. Le consentement est nécessaire à la démocratie ainsi que l’impôt lui-même. Si on veut faire adhérer les gens, au moins leur faire comprendre, il faut améliorer la transparence budgétaire. Le budget de l’Etat doit être compréhensible au commun des mortels. Puis l’Etat n’est jamais mieux servi que lorsqu’il responsabilise son personnel. Chaque agent public devient un gestionnaire public, il est responsable d’une partie de la dépense publique. En étant décideur d’une partie de la gestion, on est mieux impliqués. L’objectif de la LOLF est l’objectif de modernisation de l’Etat. On veut finalement prélever moins pour dépenser moins, même si pour l’instant c’est impossible. Le Premier objectif c’est la recherche de performance de la gestion, la loi du 01/07/01 n’entre en vigueur qu’en 2006 et s’applique au 1er janvier 2007, mais on ne se rend pas compte des effets. 2ème objectif est la modification du rôle du parlement, le renforcer, dans 2 directions. Dans la direction liée à l’adoption du budget, mais aussi dans la direction du contrôle du budget. L’objectif 3 est celui de la sensibilisation des citoyens, l’amélioration de la connaissance financière. L’autre moyen trouvé c’est la dette, le pouvoir au niveau mondial change de main, ce sont d’avantage les capitaux, les grands établissements financiers