Les finances publiques - introduction

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A l'inverse d'une entité publique qui a un service marchand financé par ses utilisateurs ex : avant sa privatisation la Poste n'entre pas dans le champ des administrations publiques.

* il peut s'agir des finances du secteur public : c'est l'exception la plus large, ajoute aux administrations publiques, les entreprises publiques (= entreprises industrielles et commerciales qui sont sous le contrôle de la puissance publique) ex : EDF, AREVA.

=> Les finances publiques = ensemble des règles fondamentales qui président à la préparation, au vote et à l'exécution des budgets publics.

Le système européen des comptes « sec 95 », pose des catégories qui permettent de comparer les FIPU dans l'UE, ces catégories doivent être connus car elles sont d'usage courant dans les FIPU, le « sec 95 » a été créée par règlement communautaire le 25 juin 1996, considère que les FIPU au niveau de chaque Etat correspondent à 3 grands ensembles qui réunissent, forment les administrations publiques = APU.

Ces 3 ensembles sont :

¤ les administrations publiques centrales APUC (Etat et organismes divers d'administration centrale comme les universités, l'ANPE, le CNRS = OTAC)

¤ les administrations publiques locales APUL (ce sont les CL et leurs démembrements = EPL établissements public locaux)

¤ les administrations de sécurité sociale ASSO (recouvrent différentes administrations chargées de la protection sociale).

Dans une approche juridique les FIPU correspondent à l'étude des activités / opérations effectuées par les administrations publiques et qui ont un support financier, ce sont principalement des opérations de recette et de dépense (encaisser et décaisser). D'un point de vue plus élevé, les FIPU sont une question politique d'organisation de la société, une question de démocratie. On verra qu'à chaque changement de modèle de FIPU, correspond un changement de politique profond, voir de nature de l’État. Ex : la LOLF adopté en 2001. On s'intéressera aux règles budgétaires de l’État en grande partie.

Chapitre préliminaire : Les finances publiques dans leur environnement

=> On place les FIPU, on les situe afin de bien mesurer dans quel contexte les normes juridiques qui les régissent se déploient, cette contextualisation peut se faire de plusieurs manières. On commencera par l'aspect historique des choses.

Section I. Les FIPU dans leur environnement historique

L'expression FIPU est assez récente, avant on nommait cette matière « droit budgétaire », d'un point de vue terminologique le mot budget est de ceux qui ont une origine linguistique qui peut faire sourire, vient de « budget » terme anglais sous le Consulat. Mais le mot anglais est lui même une déformation d'un mot de l'ancien français « bougette » (petit sac pour la monnaie ou bourse). Au Moyen Age les normands ont emprunté ce mot aux français et l'ont transformé en « bodget » et ont transformé son sens pour désigner le budget du roi (trésor royal). C'est ce mot qui est revenus en France. En 1784, dans « le dictionnaire des finances » de Rousselot de Surgy, budget : mot anglais qui désigne au sens propre un sac, et au sens figuré les subsides consentis par la chambre des communes au chancelier de l'échiquier (= ministre des finances du monarque britannique) = dès le XVIIIe en Angleterre et en France le budget = crédits qui sont octroyés par le parlement au gouvernement. Dans le dictionnaire Littré, le premier usage du terme budget dans les textes officiels français remonte à la loi relative au budget de l’État du 24 avril 1806.

Ce détour terminologique permet de se rendre compte du poids des FIPU dans la construction de l’État, et la dimension historique des FIPU montre qu'elles sont liées intimement au phénomène étatique. Plus largement la question financière est au cœur de l'action publique. Ainsi avant même l'apparition des Etats modernes, en 409 avant JC, Athènes, en guerre contre Sparte depuis 20 ans peine à financer la guerre, les caisses sont vides. Déjà à l'époque Athènes recours à l'emprunt et emprunte auprès des dieux, plus précisément les temples dédiés aux dieux disposaient de richesses issues des offrandes des fidèles, et ce sont ces offrandes qui sont prêtées à Athènes et vendu par cette dernière.

Ce mode d'emprunt est assez courant à l'époque pour les famines/guerres et les dieux étaient toujours remboursés = forme d'organisation étatique or avant même les cités grecques, des systèmes pré-étatiques connaissent les phénomènes financiers.

§1. Phénomènes financiers et systèmes pré-étatiques : pillages et tributs

Les systèmes pré-étatiques n'ignoraient pas les phénomènes financiers, avant l’État il y avait déjà du commerce, des échanges etc … Il y a déjà des formes d'autorités qui supposent la mobilisation de ressources et leurs utilisations, ces ressources ont souvent pris la forme d'un pillage.

Le pillage est une forme désordonnée de prélèvements, c'est la première manifestation d'une fiscalité, néanmoins le pillage n'est pas l'équivalent d'un impôt, mais partage avec l’impôt une chose qui est le caractère obligatoire. Mais le pillage se distingue de l'impôt car c'est un prélèvement irrégulier dans le temps, et surtout il consiste à prélever la totalité des biens des victimes. Laisse aucune possibilité de produire des richesses encore, laisse même pas de quoi survivre.

=> En faisant cela les pillards commettent une erreur politique et surtout économique, détruisent les richesses futurs, système voué à l'échec à moyen terme.

Dans d'autres systèmes pré-étatiques existe des embryons de système fiscale avec des prélèvements autoritaires qui prennent la forme d'un tribut. Le tribut est l’ancêtre de l’impôt (pas impôt) mais met en place une matrice de l' impôt qui permettra de créer ensuite un système fiscal.

Le tribut c'est un prélèvement obligatoire, qui peut être fait par la force, il intervient à date fixe, et laisse aux redevables la possibilité de survivre et de créer de nouvelles richesses, qui l'année d'après pourront êtres reprises, on prélève la différence entre