Le pouvoir réglementaire depuis 1958

...

par les articles 41 et 60 de la Constitution. Par l’article 41, au cours de la procédure législative, le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peuvent opposer l’irrecevabilité d’une proposition ou un amendement qui empiéterait sur le domaine réglementaire. Enfin, l’article 61 de la Constitution dispose que, avant la promulgation, le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel afin de sanctionner une potentielle sortie de la loi de son domaine réservé. Il est donc possible de voir comment par le biais de l’article 37 deuxième alinéa et l’article 41 en dernier ressort, si le Gouvernement peut s’il le désire faire valoir la distinction des domaines entre loi et règlement. A la lecture de ces nouveaux articles on constate une véritable révolution : le domaine de la loi est fortement réduit et elle est efficacement sanctionnable en cas d’empiétement du domaine réglementaire.

Les apports de l’entrée en vigueur de la Constitution par rapport au pouvoir réglementaire ne concernent pas seulement son étendue mais aussi ses titulaires.

II. Les nouveaux titulaires du pouvoir règlementaire après 1958

Nombreuses autorités ont une compétence réglementaire. Deux autorités administratives ayant un pouvoir réglementaire général (A) sont fixées par la Constitution de 1958, les autres, qui n’ont pas une valeur constitutionnelle disposent d’un pouvoir réglementaire spécialisé (B).

A. Le pouvoir réglementaire général

Seules deux autorités administratives sont désignées par la Constitution de 1958 comme titulaire d’un pouvoir réglementaire général. Celui-ci concerne l’intervention en tous domaines (exclus ceux de compétence de la loi) et la fixation des règles susceptibles d’application sur tout le territoire et aux administrés. D’après l’article 21 de la Constitution la compétence de principe et donc de droit commun appartient au Premier ministre l’exerçant par décrets après une éventuelle consultation du Conseil d’Etat. En effet, l’article dispose que « sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ». Le Président de la République est compétent lorsque les décrets sont délibérés par le Conseil des ministres après un éventuel avis du Conseil d’Etat comme prévu par l’article 13 de la Constitution. Sa compétence est donc d’attribution du moment que seules quelques rares dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires mettent en place une liste des décrets réglementaires qui doivent forcement être examinés par le Conseil des ministres. Le Président de la République est enfin compétent à signer les ordonnances, c’est-à-dire les actes réglementaires en principe.

Quant aux décrets réglementaires non délibérés en Conseil des ministres mais signés à tort par le Président de la République deux critères sont à retenir : celui formel et celui matériel. En principe, par son arrêt rendu le 27 avril 1962, Sicard, le Conseil d’Etat il précise seulement que si un décret a été signé à tort par le Président de la République alors qu’il relevait de la compétence du Premier ministre, il convient de considérer que ce décret a la valeur d’un décret signé par le Premier ministre faisant prévaloir le critère matériel. Toutefois, on assiste à un revirement du Conseil d’Etat dans son arrêt rendu le 10 septembre 1992, Meyet. Le Conseil d’Etat limite le critère matériel à la faveur de celui formel : si le Président de la République adopte un acte, il peut le modifier ou le retirer.

En tous cas, un pouvoir réglementaire « spécialisé » relatif à certains secteurs ou territoires s’est développé au profit de plusieurs personnes.

B. Le pouvoir règlementaire spécialisé : les autres détenteurs du pouvoir

Dans le respect des articles 21 de la Constitution de 1958, par lequel le Premier ministre est censé de déléguer certains de ses pouvoirs à ses ministres, et l’article 72 de la Constitution dans sa rédaction successive à la réforme de 2003, par lequel les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice des leurs compétences, de nombreux textes ont conféré par une habilitation expresse et limitée à certaines mesures et matières précises, un pouvoir réglementaire spécialisé non seulement au niveau national mais aussi bien sur un plan local. Au niveau national, les ministres, en principe, ne régissent pas l’activité des administrés et des citoyens. Toutefois, il existe quand même une exception qui permet aux ministres d’être censés d’édicter certaines mesures réglementaires spécialisées d’application des textes à portée nationale lorsqu’une loi ou un décret leur délèguent cette compétence. De plus, les ministres participent indirectement à l’exercice du pouvoir réglementaire général. En effet, il est possible de constater que ce sont eux qui préparent les dispositions à prendre et qui les mettent en œuvre. D’ici le mécanisme du contreseing sur ces textes offre une garantie de cohérence de l’action gouvernementale. Par l’arrêt Jamart rendu par le Conseil d’Etat le 7 février 1936 on voit comment le ministre s’octroie une compétence réglementaire dit « interne » par le biais des circulaires et instructions de service. A l’échelle locale, le pouvoir réglementaire est exercé dans le cadre d’une circonscription territoriale de l’administration de l’Etat ou d’une collectivité territoriale avec une spécialisation liée à certains domaines déterminés. Au sein de l’Etat, ainsi, plusieurs textes attribuent à diverses autorités de l’Etat qui agissent au niveau local, comme les maires et les préfets de départements ou de région, ce pouvoir spécialisé. En particulier, dans le cadre de la déconcentration et de la libre administration fixée par l’article 72 de la Constitution, du point de vue administratif, les collectivités territoriales prennent des mesures réglementaires pour l’exercice des leurs propres compétences.

De plus, on peut reconnaître aussi bien un pouvoir réglementaire extérieur à l’administration de l’Etat exercé soit par certaines autorités administratives dans le cadre de leurs activités et donc un pouvoir dit « sectorisé », soit par des personnes privées, dont le pouvoir est prévu par des textes spécifiques.