La rationalisation de la IVe République

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Le président du Conseil se veut légitime et puissant : au-delà de sa nomination par le président de la République, le président du Conseil est soumis à une investiture parlementaire qu’il doit obtenir. Cette investiture traduit la volonté initiale de conférer au président du Conseil une véritable légitimité aux yeux des parlementaires, évitant ainsi un retour à l’instabilité gouvernementale, caractéristique de la IIIe République, du fait de la responsabilité du président du Conseil et de son gouvernement face à l’Assemblée nationale. Dès lors, un problème se pose : le président du Conseil soumet son programme avant d’avoir l’aval du président de la République quant à la composition de son

gouvernement ; un système de double investiture se met en place, avec un président du Conseil établissant un programme sans savoir qui l’appliquera lors de son mandat. Une révision de la Constitution de 1954 fait suite à ce consensus, permettant lors de l’investiture du président du Conseil de soumettre à l’Assemblée nationale à la fois son programme et son gouvernement, garantissant ainsi une plus grande cohérence. Mais cette réforme est vite qualifiée de « réformette » par les politiques, tant son efficacité est moindre.

Le président du Conseil détient les pouvoirs propres de l’exécutif en exerçant une triple fonction : il est le chef réel de l’exécutif car il est politiquement responsable, et il détient l’autorité effective ; il est le chef du gouvernement en ce qu’il choisit ses ministres et peut en pratique les révoquer ; il est le chef de la majorité parlementaire, parce que les conditions de son investiture et la mise en cause possible de sa responsabilité politique le désignent naturellement pour diriger la coalition des partis associés au gouvernement. Le gouvernement peut être désigné sous la IVe République d’un organe collégial et solidaire, les ministres étant collectivement responsables de la politique générale du Cabinet et individuellement de leurs actes personnels. Mais l’instabilité gouvernementale chronique desservira ce système d’exécutif bicéphale nouvellement introduit. Une des premières causes de cette instabilité est l’inégalité des compétences entre les deux chambres du Parlement.

- Un bicamérisme inégalitaire

Le Parlement est, sous la IVe République, sous forme de bicamérisme : l’Assemblée nationale, chambre des représentants et détentrice d’une prédominance inédite sur la deuxième chambre, représentée par le Conseil de la République autrefois Sénat. Le Parlement représente le pouvoir législatif, et est investi des compétences qui en découlent. Cependant, l’acquisition d’un pouvoir difficilement limité par l’Assemblée nationale entraîne un bicamérisme inégalitaire, formant l’une des causes d’un échec de la rationalisation de la IVe République.

L’Assemblée Nationale se substitue à l’ancienne chambre des députés de la IIIe République : elle est élue au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. La proportionnelle encourage aussitôt

le multipartisme et la multiplication de groupes parlementaires. Il faut remarquer qu’en 1951, on a cherché à modifier ce multipartisme en instituant un mécanisme particulier appelé le mécanisme des apparentements : les listes qui s’apparentent vont enlever tous les sièges du département si elles obtiennent ensemble la majorité absolue, pour ensuite se partager ces sièges au prorata des suffrages obtenus. La durée du mandat est fixée à 5 ans. La Chambre détient initialement l’intégralité du pouvoir législatif, selon l’article 13 de la Constitution prévoyant que « l’Assemblée nationale vote seule la loi. Elle ne peut déléguer ce droit. » On constitutionalise donc la suprématie de l’Assemblée nationale sur le Conseil de la République. Par delà ses compétences en matière législative, l’Assemblée nationale prend aussi le pas sur le pouvoir exécutif : le président du Conseil ne peut être nommé qu’en étant investi par l’Assemblée nationale, à la majorité absolue des députés. Cette procédure montre la plénitude des pouvoirs de la chambre, tant sur le plan législatif qu’exécutif, en investissant le président du Conseil à la majorité absolue, et en nommant le président de la République lors de la réunion des deux chambres.

Le Conseil de la République est beaucoup moins puissant que la chambre des députés : il est élu au suffrage universel indirect, par les collectivités communales et départementales. La suprématie de l’Assemblée nationale sur le Conseil de la République se retrouve déjà dans l’élection de ses membres : en effet, un sixième du Conseil est directement élu par l’Assemblée. Le rôle de ce nouveau Sénat est constitutionnellement défini et limité : selon l’article 20 de la Constitution, « le Conseil

de la République examine, pour avis, les projets et propositions de lois votés en première lecture par l’Assemblée nationale ». La force même de l’avis donné par le Conseil est faible au vu des pouvoirs de l’Assemblée : une loi doit obtenir un avis favorable du Conseil pour être promulguée ; mais dans le cas contraire, l’Assemblée nationale procède à une seconde lecture et statue définitivement sur son seul ressort.

Les législateurs cherchent toutefois à la fin de la IVe République à rétablir une place légitime au Conseil de la République, montrant la volonté pour ceux-ci de rationaliser : une réforme du 7 décembre 1954 dispose que « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux chambres du Parlement en vue de parvenir à l’adoption d’un texte unique ». Cependant, au-delà d’un délai de cent jours, l’Assemblée nationale peut statuer seule,

réaffirmant ainsi sa prédominance dans sa relation avec la deuxième chambre du Parlement. Cependant, la IVe République ne fait pas preuve uniquement d’un bicamérisme inégalitaire,

- La subordination de l’exécutif au Parlement

Outre un déséquilibre au sein même des pouvoirs législatif et exécutif de la IVe République, caractérisé par des dualismes inégaux (entre le président du Conseil et de la République, entre l’Assemblée nationale et le Conseil de la République), la rationalisation du régime est aussi inefficace dans la collaboration des pouvoirs : l’exercice des compétences propres à chacun des pouvoirs n’est pas respecté, du fait d’une Assemblée prédominante (A) ; entraînant ainsi une instabilité gouvernementale (B) symptomatique