La distinction SPA/SPIC et ses conséquences

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- Dissertation : « La pertinence de la distinction SPA-SPIC »

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Léon Duguit, pionnier de l’école du service public au XXème siècle, s’opposant à l’école de la puissance publique de Maurice Hauriou, permet la naissance de la notion de service public. Ce dernier, aux côtés de la police administrative, constitue l'une des deux activités majeures de l'Administration. La notion de service public est un des concepts fondamentaux du droit administratif français. Un service public est une activité exercée par l’autorité publique directement ou bien sous son contrôle dans le but de répondre à un besoin d’intérêt général. Selon Duguit, dès lors qu’il y a la présence d’un service public, celui-ci doit être régi par les règles de droit administratif et ainsi seule la juridiction administrative est compétente. Il exclut donc l’existence de d’autres catégories de services publics. Cette théorie classique renonce à reconnaitre l’existence de critères permettant de de distinguer différents types de services publics. Elle se contente seulement d’assimiler l’existence d’un service public à la compétence des juridictions administrative et à l’application du droit administratif. Néanmoins, cette vision est bien trop restrictive car dès l’apparition de l’école du service public certains services publics étaient déjà soumis au régime du droit privé. A l’origine, les services publics étaient des services publics administratifs (SPA). Les activités administratives leur étaient réservées et les activités industrielles et commerciales étaient gérées par les personnes privées. L’Etat et les collectivités territoriales pouvaient confier, par contrat, la gestion du service à une personne privée ne pouvant gérer directement l’activité tel qu’un entrepreneur. Cette notion plutôt simple va se complexifiée dès 1921. Le célèbre arrêt du « Bac d’Eloka » admet que des services de nature privée puissent être directement gérés par des personnes publiques. C’est ainsi que les services publics industriels et commerciaux (SPIC) sont nés. Alors que cette reconnaissance devait, dans l’esprit du Tribunal des conflits, rester exceptionnelle, c’est l’inverse qui se produisit favorisant l’essor des services publics en général.

Ainsi se pose la question, souvent délicate, de la pertinence de la distinction entre ces deux catégories.

La nécessité de la distinction est essentielle puisqu’elle conduit soit à un régime de droit public et à la compétence du juge administratif, soit à un régime de droit privé et à la compétence du juge judiciaire (I). Néanmoins, avec l’évolution de la société et l’essor du droit européen, la distinction entre SPA et SPIC perd de sa valeur (II).

- La nécessité juridique de la distinction SPA et SPIC

Juridiquement, la distinction entre les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC) est essentielle car chaque types de service public à son propre régime juridique (A) et sa propre juridiction (B).

- La consécration du régime juridique applicable aux services publics

Si l’arrêt « Naliato », rendu par le Tribunal des conflits le 22 janvier 1955, laissait sous-entendre la naissance des services sociaux, son existence fut éphémère. En revanche, la distinction entre les SPA et les SPIC a perduré dans le temps et a conservé son utilité.

Le juge, au sein de l’arrêt « Union syndicale des industries » de 1956, a mis en exergue trois critères cumulatifs. Le premier critère est la nature de l’activité gérée. Ainsi, si l’activité est comparable à celle d’une entreprise privée, c’est un SPIC. En revanche, si l’activité en question est une activité de police ou de règlementation, c’est un SPA. Deuxièmement, il faut prendre en compte l’origine des ressources. De ce fait, si l’activité est gérée par des taxes administratives ou des subventions publiques, c’est un élément en faveur d’un SPA. A contrario, si l’activité est gérée par des redevances pour service rendu, c’est un élément en faveur d’un SPIC. A remarquer, en présence d’un financement mixte, le juge va regarder quel est le poids prépondérant. Enfin, les modalités de fonctionnement sont également prises en compte pour déterminer un SPA ou un SPIC. Si l’activité est soumise à la comptabilité publique, présence d’un SPA. Or, si l’activité est gérée sous la forme de monopole, présence d’un SPIC.

Le Tribunal des conflits, dans l’arrêt « Alberti-Scoot » du 21 mars 2005, a remis en cause ces trois éléments cumulatifs. En l’espèce, il a estimé que le service public de distribution de l’eau est en principe un SPIC même si ce service est géré en régie par la commune sans disposer d’un budget annexe et même si le prix facturé à l’usager ne couvre que partiellement le coût du service. En revanche, le service public de distribution de l’eau ne peut être un SPIC lorsque son coût ne fait pas l’objet d’une facturation périodique à l’usager. Ici, la facturation est un élément déterminant pour la qualification ou non de SPIC. Ce qui était avant l’exception tend de plus en plus à être retenue même si le service est directement géré par la collectivité publique.

Globalement, les SPA concernent les missions de puissance publique par excellence ou par nature comme tout ce qui concerne la justice, la police, l’enseignement, les hôpitaux publics et le domaine culturel. La qualification de SPA veut dire que le SPA relève du droit administratif. Ainsi, en cas de litige, c’est le juge administratif qui est compétent. En ce qui concerne les SPIC, il y a eu un développement très important d’activités d’intérêts général utilisant le droit privée ou/et gérés par des personnes privées. Par conséquent, ici le personnel comme les usagers sont placés dans des situations contractuelle de droit privé. Ainsi, c’est le juge judiciaire qui interviendra en cas de litige.

- L'identification de la juridiction compétente en fonction de la nature du service public

La création de la distinction SPA et SPIC entraina le juge administratif à se demander quelle juridiction était compétente pour chaque service. Cette question parait essentielle sachant qu’un SPA est soumis aux règles de droit public et qu’un SPIC est soumis aux règles de droit privé. Ainsi, il est préférable de savoir, en cas de litige