Le contrôle de légalité - Droit administratif

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- Une protection équilibrée et proportionnée

Ce qui rend la protection de l'individu suffisante c'est qu'elle n'est pas excessive puisque l'objectif final de la légalité reste bien l'équilibre entre les intérêts particuliers et l'intérêt général et non la seule protection de l'individu au détriment de l'intérêt général (A). Cette protection est équilibrée au point que certaines zones sans contrôle sont prévues en faveur de l'administration mais elle sont très rares (B).

A. La recherche primordiale de l'équilibre

La protection des individus et de leurs intérêts particuliers est importante mais elle ne doit pas compromettre la mission principale de l'administration qui est la satisfaction de l'intérêt général. Ainsi, le constituant a prévu l'état de siège à l'article 36 de la Constitution. Le législateur a suivi le mouvement en 1955 prévoyant l'état d'urgence. À propos de la motivation des décisions administratives, la loi de 1979 permet à l’autorité qui devrait être tenue de motiver certaines de ses décisions, s’il y a urgence, de ne pas les motiver. Dans ces cas la légalité ordinaire est écartée. C'est un juste équilibre entre la protection des individus et celle de l'intérêt général car ces assouplissements sont justifiés par une situation de crise qu'il est important de résorber et parce que cette exception a vocation à être temporaire. La jurisprudence s'est aussi prononcée en ce sens dans l'arrêt Heyries du Conseil d'Etat du 28 juin 1918. Le juge considère qu'en cas de circonstances exceptionnelles, l'administration peut être déliée des obligations qui pèsent sur elle en temps ordinaire. Cette souplesse du principe de légalité montre une protection de l'individu réfléchie. En effet, l'individu a droit au respect par l'administration de la légalité mais dans des situations de crise la légalité ne doit pas être un frein à l'ordre, cette situation serait absurde.

D'autres considérations permettent d'établir un équilibre sans porter atteinte à la protection de l'individu. L'administration est mieux protégée dans des cas où on considère que le manquement de l'administration ne porte pas de préjudice aux individus. C'est le cas quant aux contraintes formelles et procédurales qui pèsent sur elle. Les exigences entachant le processus d'élaboration des décisions de l'administration sont des garanties fortes pour les citoyens d'autant plus suivant le mouvement d'amplification et de diversification que ce type de contraintes connait. Néanmoins le juge administratif se montre compréhensif et met à part les vices qui ne sont pas substantiels c'est à dire qui n'affectent pas la substance de l'acte. Dans l'arrêt Danthony du 23 septembre 2011, le Conseil d'Etat dit qu'un vice de procédure n'est susceptible d'emporter l'annulation de la décision qu'il entache uniquement lorsqu'il a exercé une influence sur la décision ou lorsque qu'il a entrainé la privation d'une garantie portée par la règle à l'individu. Le juge rétablit donc l'équilibre en considérant toujours la sûreté des individus. La protection est suffisante puisqu'on continue de sanctionner les vices de procédure et de forme mais sans gêner inutilement l'action de l'administration, sans permettre le succès de recours abusifs. C'est un cas très différents des situations où il n'y a pas de contrôle ou de sanction de l'acte mais ces situations sont très rares.

B. Une absence de contrôle résiduelle

Prosper Weil le dit expressément, « il existe encore des zones de pouvoir qui se déploient à l'abri du droit ». En effet, certains actes de l'administration ne sont pas soumis à un contrôle et ne sont donc pas susceptible d'être sanctionnés. Ces actes doivent en principe être soumis à la légalité et c'est le cas le plus souvent, l'administration continue de se limiter même si elle ne sera pas contrôlée. Ces « zones d'ombre », regroupent principalement les actes du gouvernement et les mesures d'ordre intérieur. Néanmoins, ces actes et mesures d'une part sont peu nombreux et d'autre part le juge administratif tend à en réduire le nombre par la technique de la détachabilité qui permet un contrôle effectif sur ces mesures. Les arrêts Hardouin et Marie de 1994 ont par exemple permis de réduire considérablement le nombre de mesures d'ordre intérieur non susceptibles de recours. Si ces actes ne sont pas contrôlés par le juge administratif c'est sur le fondement de la séparation des autorités. Or la séparation des autorités est le résultat de la Révolution, sans doute serait il plus grave pour les individus de voir l'administration rompre avec le principe fondamental de la séparation des autorités qu'avec la légalité le cas échéant.

Le juge considère que la légalité n'est pas l'opportunité. Ainsi il refuse de contrôler certains actes pour lesquels l’administration n'aura à se justifier ni devant le juge ni devant quiconque. Le refus de contrôler l'opportunité est évident dans le concept de pouvoir discrétionnaire. Ce pouvoir permet à l'administration de choisir entre plusieurs options, plusieurs décisions. L'administration est soumise encore une fois au principe de légalité mais l’administré ne pourra pas exercer de recours contre la décision discrétionnaire. Cependant, il n'existe presque pas de pouvoir totalement discrétionnaire. La plupart du temps le pouvoir en question se situera entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée. Dans le cadre du pouvoir discrétionnaire, le choix de l'administration porte sur une panoplie de décisions légales, discrétion n'est pas opportunité et l'administration ne peut pas choisir d'option en dehors de la panoplie qui lui est offerte. La puissance publique peut imposer un choix parmi d'autres mais elle continue de se soumettre au principe de légalité avant la phase discrétionnaire et parce que toutes ces options sont légales. Dans le cas inverse de la compétence liée, un contrôle est certes possible mais le juge considère qu'on ne peut pas invoquer utilement les vices de la légalité externe. En effet, si la décision doit être prise peu importe la manière dont elle l'a été puisqu'après l'annulation l'administration devra reprendre