Le pouvoir exécutif sous la IIIe et IVe République

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B] La constitution IVème République

Le 4 septembre 1870, l'empereur qui régnait alors sur la France a capitulé. Cette capitulation a forcé l'assemblée a diriger le pays mais aussi à effectuer elle-même le vote des lois constitutionnelles ainsi qu'à rédiger la nouvelle constitution. Dans l'incertitude du nom du prochain Roi de France, l'Assemblée a doté le pays, le 17 février 1871, d'un chef de l'exécutif, nommé Monsieur Thiers.

L’exécutif est toujours bicéphale. On trouve d’abord le Président de la République qui est élu par le Parlement (réunion des deux chambres) pour 7 ans renouvelables une fois à la majorité absolue des suffrages avec autant de tours de scrutins que nécessaires. Il est irresponsable politiquement et ses pouvoirs nominaux sont atténués par la pratique du contreseing ; il préside le Conseil des ministres et peut exiger une seconde délibération des lois. Son seul pouvoir véritablement utile, et sans contreseing, est de nommer le Président du Conseil, ce qui va s’avérer décisif étant donné le contexte politique mouvant du régime.

Avant 1954, ce pouvoir s’exerce en deux étapes. Il y a d’abord une désignation puis, une fois la confiance de l’Assemblée obtenue à la majorité absolue, nomination. Le président du Conseil choisit alors ses ministres, qu’il peut révoquer. Mais comme le choix des ministres pouvait briser la confiance d’une partie de l’Assemblée, les Présidents du Conseil ont pris l’habitude à partir de 1947 de se présenter une seconde fois : système dit de la double investiture. Aussi, à partir de 1954, la Constitution est révisée et désormais le Président du Conseil se présente devant l’Assemblée avec ses ministres pour être investi, et à la majorité simple.

Ses pouvoirs sont importants : initiative des lois, direction de l’armée, nomination aux emplois civils et militaires, exercice du pouvoir réglementaire. Surtout, le droit de dissolution lui est transféré mais dans des conditions restreintes : elle ne peut intervenir dans les 18 premiers mois d’une législature et si deux crises ministérielles (rejet d’une question de confiance, motion de censure) ont eu lieu en 18 mois. Les ministres sont quant à eux souvent des députés.

II/ Un pouvoir exécutif faible dominé par un pouvoir législatif fort

A] Un exécutif soumis aux décisions du parlement

De la sorte, le Parlement a une capacité d’empêcher très forte mais ne gouverne pas ; le Gouvernement lui ne peut que difficilement agir. Peu de lois sont finalement adoptées, car les chambres se préoccupent surtout du contrôle du Gouvernement ; et le vote de la loi de finances prend beaucoup trop de temps au détriment des autres textes. Aussi, devant les difficultés économiques nées de la première guerre mondiale, le Parlement à partir de 1924 vote des lois de pleins pouvoirs au Gouvernement lui permettant de gouverner par décret dans le domaine économique, voire même de modifier la législation existante (décret-loi). Utiles en pratique, ces lois sont d’une justification juridique faible puisque la Constitution ne le permet pas. Ces critiques ne doivent toutefois pas masquer le fait que le régime est le plus long connu à ce jour et qu’il y à une œuvre libérale digne d’intérêt : loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion, loi du 21 mars 1884 sur la liberté syndicale, loi du 1er juillet 1901 sur la liberté d’association, loi du 9 décembre 1905 sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat. Dans le même temps, la juridiction administrative développe pour protéger le citoyen le recours pour excès de pouvoir contre les actes administratifs et le recours en responsabilité.

B] La quasi souveraineté du legislatif

La souveraineté de la loi est clairement réaffirmée par la Constitution de 1946. La loi se définit toujours d’un point de vue organique et formel (acte voté par le Parlement dans le respect de certaines formes) et le pouvoir réglementaire est subordonné. La pratique des décrets-lois et des lois de pleins pouvoirs ayant laissé de mauvais souvenirs, l’article 13 indique que l’Assemblée ne peut déléguer le droit de faire la loi. Mais rapidement, il apparait que le Parlement ne vote pas les lois nécessaires et s’en remet au Gouvernement. La loi du 17 août 1948 délégalise ainsi de nombreuses matières permettant ainsi des modifications par décret. Il y aura aussi d’autres techniques, comme la loi-cadre qui fixe les grands principes et renvoie le détail au décret, l’extension de la compétence réglementaire ou encore des lois de pleins pouvoirs.

Le Conseil d’État (avis du 6 février 1953) a distingué entre les matières qui relèvent de la loi de par la Constitution ou la tradition républicaine, et pour lesquelles seul le procédé de la loi-cadre est autorisé, des autres matières où il est possible de délégaliser, à condition cependant que cela soit indiqué précisément et que le législateur puisse toujours reprendre sa compétence et intervenir. Les différents gouvernements ne respecteront que fort peu de telles indications.

Etant donné que les décisions doivent être prises et que l’instabilité ministérielle ne le permet pas vraiment, le pouvoir passe en fait à la haute fonction publique. Celle-ci reste en effet en poste et se compose d’un personnel compétent et soucieux de l’intérêt général, spécialement depuis la création de l’Ecole nationale d’administration en 1945. Il faut dire aussi que le pays connaît une forte modernisation et un développement de l’État-providence. L’administration et spécialement ses dirigeants accompagnent donc ce mouvement, voire même le guide. Il ne faut pas forcément y voir une volonté de pouvoir mais plutôt un remède aux défaillances politiques. Sur ce point, comme sur tous les autres, la Ve République change profondément les choses.