Note de jurisprudence CJUE

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- L’importance de nature constitutionnelle du choix de la base juridique appropriée

Tout d’abord, la Cour affirme au point 42 que « Le choix de la base juridique appropriée d’un acte de l’Union revêt une importance de nature constitutionnelle »[6]. En effet, celle-ci tire son importance du fait que « le recours à une base juridique erronée [est] susceptible d’invalider un tel acte, notamment, lorsque la base juridique appropriée prévoit une procédure d’adoption différente de celle qui a effectivement été suivie »[7]. La Cour est compétente en vertu de l’article 275 alinéa 2 TFUE et de l’article 40 TUE pour contrôler le choix de la base juridique des actes PESC, afin qu’ils n’empiètent pas sur la mise en œuvre des autres politiques extérieures de l’Union. Le choix de la base juridique appropriée est qualifiée par la Cour d’« importance de nature constitutionnelle » en ce qu’il permet de respecter les procédures et l’étendue des attributions des institutions qui s’avèrent être différentes d’une politique à une autre.

En l’espèce, le Parlement plaidait en faveur de la base légale des articles 82 et 87 TFUE relative à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), en opposition à la base légale de l’article 37 TUE relative à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), préférée par le Conseil. Or, ce choix s’avère important pour le Parlement européen, dans le cas où une base légale ELSJ le place en situation de co-législateur, alors que les accords PESC relèvent exclusivement de la décision du Conseil. Même si, comme le regrette l’avocat général au point 43, « le Parlement ne se réfère nulle part de façon expresse à l’article 40 TUE »[8], il était bien question « de la délimitation entre, d’une part, la PESC et, d’autre part, les domaines politiques "communautarisés" »[9]. Il s’agissait donc pour la Cour de vérifier que le Conseil n’avait pas choisi de manière inapproprié la base juridique matérielle PESC afin de passer outre l’approbation du Parlement. À cet effet, la Cour a opéré un contrôle classique du contenu et de la finalité de l’acte.

- Le contrôle classique du contenu et de la finalité de l’acte

Comme le rappelle l’avocat général au point 52, la Cour admet souvent « qu’un acte juridique de l’Union – y compris la décision approuvant un accord international – peut être fondé sur une double base juridique matérielle. Tel doit être le cas à chaque fois qu’il s’avère que la mesure poursuit à la fois plusieurs objectifs ou a plusieurs composantes qui sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre de sorte que différentes dispositions des traités sont applicables, si bien qu’une telle mesure doit être fondée, à titre exceptionnel, sur les différentes bases juridiques correspondantes »[10].

En l’espèce, le Parlement affirmait que la décision litigieuse aurait dû être adoptée sur les fondements PESC et ELSJ. La Cour, après avoir confirmé les conclusions de l’avocat général, s’est ensuite adonnée à un contrôle classique du contenu et de la finalité de l’acte litigieux, afin de vérifier s’il pouvait valablement avoir un double fondement juridique. Ainsi, concernant le contenu de l’acte litigieux, la Cour a relevé au point 47 que « comme l’a relevé Mme l’avocat général au point 60 de ses conclusions, certaines des obligations prévues par l’accord UE-Tanzanie semblent, de prime abord, se rapporter aux domaines de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière transfrontalières lorsqu’elles sont considérées isolément. Cependant, et comme l’a fait également valoir Mme l’avocat général, la circonstance que certaines des dispositions d’un tel accord, prises isolément, s’apparentent à des règles pouvant être adoptées dans un domaine d’action de l’Union n’est pas, à elle seule, suffisante pour déterminer la base juridique appropriée de la décision attaquée. »[11]. Il a donc été nécessaire d’analyser la finalité de la décision litigieuse, dont il est ressorti aux point 49 et 51 que « L’accord UE-Tanzanie, vise ainsi à établir un mécanisme essentiel pour contribuer à la réalisation effective des objectifs de l’opération Atalanta »[12] et que, « conclu en application de l’article 12 de l’action commune 2008/851, [l’accord] est intimement lié à l’opération Atalanta, de telle sorte que, en l’absence de cette opération, ledit accord serait sans objet. »[13]. Ainsi, par une analyse complémentaire du contenu et de la finalité de l’accord, la Cour a pu conclure que ledit accord relevait exclusivement du domaine de la PESC et que la décision attaquée était valablement fondée sur la base juridique matérielle de l’article 37 TUE.

De fait, si cette décision n’innove pas sur le choix de la base juridique matérielle PESC concernant un accord de transfert conclu avec un État tiers dans le cadre d’une opération militaire[14], elle est toutefois intéressante en ce qu’elle donne une grande importance au respect de l’obligation contenue dans l’article 218 paragraphe 10 TFUE, qui constitue selon la Cour l’expression du « principe démocratique fondamental »[15].

II/ L’affirmation stricte du respect du contrôle démocratique de l’action extérieure de l’Union

Du fait du choix de la base juridique matérielle PESC, le Parlement a été exclu de la procédure de négociation et d’adoption de la décision litigieuse, conformément à l’article 218 paragraphe 6 TFUE. Toutefois, l’article 218 paragraphe 10 conserve une obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement à toutes les étapes de la procédure, laquelle obligation ayant été qualifiée par la Cour d’importante en tant qu’ « expression du principe démocratique fondamental » (A). De plus, la Cour a souligné que cette obligation relève de la responsabilité du Conseil (B).

- L’importance de l’obligation de l’article 218 paragraphe 10 en tant qu’ « expression du principe démocratique fondamental »

Tout d’abord, la Cour s’est attachée à rappeler au point 68, conformément à sa jurisprudence antérieure[16], que l’obligation en question s’applique à toutes les procédures, et ne dispense pas les procédures d’accords exclusivement PESC, et ce dans un souci « de clarté, de cohérence et de rationalisation »[17] des procédures décisionnelles complexes de l’Union. Par la suite,