La dualité juridictionnelle

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A. Les avantages de la juridiction administrative

La séparation entre la juridiction judiciaire et la juridiction administrative, permet à l’ordre administratif d’avoir une existence bien distincte. Cette distinction de la juridiction administrative semble constituer une plus grande cohérence et une meilleure efficacité de son activité. En effet, le recrutement des juges de l’ordre administratif crée des liens privilégiés avec l’administration. Les juges sont formés à la même culture administrative et le détachement des juges du corps leur permettent de mieux connaître la réalité de l’administration de l’intérieur. En principe, la nomination de fonctionnaires au tour extérieur présente également ces avantages. Cette liaison étroite entre l’administration et le juge, qui se fait également par l’intermédiaire de la fonction consultative du Conseil d’État peut rendre l’action du juge administratif plus efficace car parfois plus audacieuse et susceptible d’être suivie d’effets. En effet, l’administration se plie sans doute plus facilement à des règles issues de son sein.

B. Comparaisons internationales

Mais l’ordre administratif présente des complexités qui rendent nécessaire la spécialisation des juges qui l’appliquent. De se fait, au plan international, il existe toujours soit une juridiction spécialisée, soit dans les pays qui ont un ordre juridique unique, une chambre spécialisée dans le contentieux administratif. Ainsi, la dualité de juridiction n’est pas une exception française. En Allemagne, en Autriche, en Finlande, en Suède et au Portugal, il existe une juridiction administrative distincte de la juridiction judiciaire. En Belgique, en Italie, en Grèce ou même en Turquie, la juridiction administrative suprême a également une compétence consultative, comme en France. C'était aussi le cas au Luxembourg jusqu'en 1997, mais désormais le Conseil d'Etat de ce pays n'a plus que sa fonction consultative, en réponse à l'arrêt Procola rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en 1995. Au Royaume-Uni, modèle de l’unité de juridiction, certaines juridictions qui ont à traiter d’affaires administratives créent des chambres spécialisées.

C. Des problèmes plus prégnants se situent à un autre niveau

L’activité du juge repose de plus en plus sur l’application de normes de source internationale et notamment européenne. La Cour de justice de l’Union européenne, le CJUE, confie ainsi aux juridictions nationales l’application du droit communautaire et nous avons vu les divergences de jurisprudence à ce sujet. Le problème majeur qui se pose aux juridictions nationales aujourd’hui semble donc moins horizontal (dualité des ordres nationaux) que vertical, c’est-à-dire celui de la dualité entre les juridictions nationales et européennes.

II) Les aspects négatifs de la dualité des ordres

Tout d’abord, nous verrons dans une première partie les différents points négatifs du dualisme juridictionnel (A), et ensuite, dans une deuxième partie nous parlerons des autres systèmes (B) et enfin dans une troisième partie nous étudierons la remise en cause difficile de cette dualité (C).

A. Les différents points négatifs du dualisme juridictionnel

*La complexité des règles de répartition de compétence. En effet l’existence de deux ordres de juridiction, entre lesquelles la répartition des compétences ne va pas toujours de soi, pour quelqu’un qui n’est pas spécialiste, cela peut compliquer la tâche. De plus, les erreurs éventuelles, qui rallongent la procédure et la rendent plus coûteuse, peuvent très bien décourager le demandeur qui renoncera à poursuivre son action. Dans certains cas, les deux ordres de juridictions peuvent se déclarer incompétents sur une affaire : dans ce cas de conflit négatif, si le demandeur renonce à s’adresser au Tribunal des conflits pour que ce dernier détermine le juge compétent, il y a un déni de justice. Pour remédier à cela, le décret du 25 juillet 1960 oblige le second juge à renvoyer automatiquement l’affaire au Tribunal des conflits. On note de plus que le Tribunal des conflits n’est saisi chaque année que sur une cinquantaine d’affaires, ce qui mène à relativiser l’importance de ce problème. De plus, la répartition de compétences fait l’objet d’un travail constant de clarification et de simplification de la part du juge, par exemple dans l’arrêt du TC Berkani (25 mars 1996), qui permet aux agents publics de ne faire qu’un seul recours.

*Le mécanisme de la question préjudicielle. En effet, la dualité de juridiction présente une autre cause de lenteur pour le justiciable : ce sont les questions préjudicielles entre les deux ordres, lorsque la juridiction compétente pour statuer sur une affaire rencontre dans son examen une question qui n’est pas de son ressort. Néanmoins, ce problème n’intervient dans la pratique que dans un nombre de cas modeste. Par exemple, le juge administratif peut avoir des doutes sur la validité d’un acte individuel, comme un titre de propriété ou la nationalité d’une personne. Le juge judiciaire peut lui être amené à s’interroger sur la légalité d’un acte administratif. Néanmoins, ce problème rencontre certaines limites, tout d’abord dans le recours à la théorie de l’acte clair, qui limite l’usage de la question préjudicielle aux cas où il y a réellement un doute ou une difficulté sérieuse. D’autre part, si pour le juge judiciaire la règle est l’interdiction qui lui est faite de se prononcer sur la légalité des actes administratifs, le juge pénal se voit reconnaître des pouvoirs plus larges (TC 5 juillet 1951 Avranches et Desmarets et plénitude de juridiction dans le cadre de l’article 111-5 du nouveau Code pénal).

*La lenteur des juridictions administratives. En effet, les réformes intervenues dans l’ordre administratif, notamment la réorganisation et le renforcement des procédures de référé par la loi du 30 juin 2000 avec notamment la procédure d’urgence en matière de libertés, en 48h par un juge statuant seul, sur le modèle judiciaire, et la création des Cours administratives d'appel par la loi de 1987 ont également permis de remédier un temps aux problèmes de lenteur et d’engorgement des juridictions administratives.

*La divergence de jurisprudence. La coexistence des deux ordres de juridictions fait jaillir des divergences de jurisprudence sur certaines questions. Ces divergences nuisent