Commentaire d’arrêt: Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009

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Seule une « partie » à l’instance peut soulever une QPC. Le juge ne peut le faire d’office. Un intervenant n’est pas non plus recevable à soulever de sa propre initiative une QPC qui n’aurait pas été invoquée par une partie. Ensuite, le justiciable ne peut saisir directement le Conseil constitutionnel d’une QPC: elle doit nécessairement être posée à l’occasion d’une instance introduite devant une juridiction relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation.

Concernant les juridictions administratives, cela inclut non seulement les instances devant les juridictions saisies du fond d’un litige, mais aussi les procédures d’urgence introduites devant le juge des référés, prévues par le livre V du code de justice administrative.[4]

Le justiciable peut soulever une QPC pour la première fois dès la première instance, mais également en cause d’appel ou en cassation. En revanche, il ne peut soumettre au Conseil d’État une QPC identique à celle qu’il aurait déjà formée devant le juge du fond et que celui-ci aurait refusé de transmettre, sauf à ce qu’elle repose sur des moyens nouveaux. La QPC doit être présentée, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct de celui qui contient l’argumentation sur le litige principal, et motivé.

B. Les dispositions administratives, hors de la question prioritaire de constitutionalité

Seule une « disposition législative » peut être contestée par la voie de la QPC. Cette notion inclut notamment les dispositions des lois ordinaires, lois organiques ainsi que les dispositions législatives des « lois du pays » de Nouvelle-Calédonie. Le Conseil d’État admet également qu’un requérant conteste par cette voie l’interprétation que le juge donne de la loi, qui est inséparable de la loi elle-même (CE, 16 juill. 2010, SCI la Saulaie, n° 334665). [5]Peu importe, en outre, que la disposition législative contestée ait été abrogée ou modifiée après l’introduction du recours, dès lors qu’elle est bien applicable au litige. Les actes administratifs (décrets, arrêtés, décisions individuelles) sont exclus du champ d’application de la QPC. Leur contrôle de constitutionnalité est assuré par le juge administratif.

Le contrôle de légalité des actes administratifs unilatéraux peut être opéré par différents juges et dans le cadre de différentes procédures. C’est le juge administratif qui demeure le juge « naturel » de la légalité des actes administratifs unilatéraux. Ce contrôle peut d’abord être opéré dans le cadre de l’examen d’une exception d’illégalité, dans celui d’un recours en déclaration d’inexistence ou dans les contentieux objectifs de pleine juridiction. Toutefois, c’est le recours pour excès de pouvoir, qui a été principalement créé à cette fin, qui demeure le principal moyen de contestation de la légalité des actes administratifs unilatéraux.

Un problème particulier se pose dans l’hypothèse où un acte administratif est pris en application d’une loi qui est contraire à une norme constitutionnelle. Dans ce cas, le vice d’inconstitutionnalité de la loi contamine l’acte administratif pris conformément à elle. Pourtant, dans une telle hypothèse, le juge refuse d’annuler l’acte contesté. En effet, s’il est compétent pour contrôler les actes administratifs par rapport à la loi, il s’estime incompétent pour apprécier la constitutionnalité d’une loi et, le cas échéant, écarter son application.[6] La loi fait alors écran entre l’acte administratif et la Constitution. C’est le cas où le juge du fond devant lequel est invoquée une violation de la Constitution par une disposition applicable au litige peut poser une question prioritaire de constitutionnalité devant le Conseil d’Etat qui joue la fonction de « filtre».

Pour poser une question prioritaire de constitutionnalité, on doit le faire selon une procédure qui implique quelques restrictions et qui suppose que le demande de poser cette question doit passer deux étapes, devant des juridictions administratives, pour être renvoie au Conseil Constitutionnel.

II. La procédure de la question prioritaire de constitutionnalité

La question prioritaire de constitutionnalité peut être posée au cours de toute instance devant une juridiction de l'ordre administratif, relevant du Conseil d'État, ou judiciaire, relevant de la Cour de cassation. La question peut être posée, en première instance, en appel, ou en cassation. Toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation peut être saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité. Seule la cour d'assises ne peut en être saisie. Toutefois, en matière criminelle, la question peut être posée soit avant, devant le juge d'instruction, soit après, à l'occasion d'un appel ou d'un pourvoi en cassation. La question prioritaire de constitutionnalité doit être soulevée par écrit. L'écrit doit être motivé. Il doit toujours être distinct des autres conclusions qui sont produites dans l'instance.

Pour être renvoyée au Conseil constitutionnel, la QPC doit passer au travers d’un «double filtre». Afin d’éviter que le Conseil constitutionnel n’ait à se prononcer sur des questions manifestement infondées ou qui n’ont pas un lien avec le litige principal, la loi organique a soumis le renvoi de la QPC à un double filtrage. Ainsi, la juridiction du fond saisie du litige puis, le cas échéant, la juridiction suprême de l’ordre juridictionnel dont elle relève – le Conseil d’État pour les juridictions administratives, la Cour de cassation pour les juridictions judiciaire – vérifie, avant sa transmission, que la QPC remplit certaines conditions.

A. Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat

Selon les articles 23-1 et 23-2 de la section 1 du chapitre II bis de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, la juridiction devant laquelle une QPC est soulevée statue sans délai et par une décision motivée sur sa transmission au Conseil d’État. Le juge du fond procède à un premier examen de la QPC et vérifie si les trois conditions nécessaires sont remplies: la disposition dont la constitutionnalité est contestée est applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites; cette disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances et la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

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