Commentaire d’arrêt CE, 17 mai 2002, Hoffer.

Commentaire d’arrêt CE, 17 mai 2002, Hoffer.

Par son arrêt « Hoffer » du 17 mai 2002, le Conseil d’Etat va confirmer une décision se rapportant à des faits similaires en date du 8 décembre 2000 « Hoffer et autre », affaire dans laquelle le Conseil d’Etat accepta pour la première fois de contrôler les lois de ratification d’ordonnance au regard de l’article 6 de la CEDH. Cet arrêt va également clarifier le principe de ratification « implicite » des ordonnances.

En l’espèce, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution le gouvernement a été autorisé par le Parlement à prendre par ordonnance des mesures législatives dans le cadre du changement de devise (passage à l’euro). Une de ces ordonnances en date du 14 décembre 2000 concernait le Code monétaire et financier dans ses dispositions applicable aux territoires à statuts particuliers. MM. Hoffer, Marza et Mairau en conteste la légalité et demandent l’annulation des dispositions annexées à ladite ordonnance. Le juge administratif a donc été amené à contrôler la légalité de cet acte.

MM. Hoffer, Marza et Mairau ont formulés une requête au Conseil d’Etat enregistrée le 9 avril 2001 dans laquelle ils demandent l’annulation pour excès de pouvoir des articles L. 111-1, L. 712-1 et L. 712-2 du code monétaire et financier annexés à l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 et la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 20.000 francs en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces derniers estiment que l’ordonnance n’a aucunement été ratifiée. De plus, dans le cas ou celle ci l’aurait été, les requérants invoqueraient l’article 6 de la CESDH concernant le Droit de toute personne à un procès équitable. Ils estiment que la loi visant à ratifier tout ou partie des articles dont ils demandent l’annulation a eu pour seul objectif de s’opposer à ce droit.

Le juge administratif est-il en mesure de censurer une ordonnance ratifiée ? Cette question mène à se demander quels sont les enjeux et les limites du pouvoir de censure du juge administratif dans le cadre du contrôle de la légalité d’une ordonnance ratifiée.

Le Conseil d’Etat rejette la demande des requérants en deux temps. Tout d’abord il écarte le recours pour excès de pouvoir formulé en admettant que les articles remis en questions ont été pour une part implicitement ratifiés puis explicitement ratifiés pour une autre part. Ensuite pour ce qui est de la conformité de ces ordonnances par rapport à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des Droit de l’Homme et des Libertés Fondamentales (CESDH) relatif au droit de chacun à un procès équitable, le Conseil d’Etat estime que dans les circonstances de l’espèce, ces lois n’ont aucunement contrevenu à ce principe. Ainsi les articles dont la légalité est ici remise en question ne sont plus susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative, ce qui implique que la demande d’annulation formulée par les requérants n’a plus d’objet. Enfin l’Etat, n’étant pas la partie perdante, ne se considère plus dans l’obligation de payer la somme demandée par les requérants conformément à l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Cette décision n’est pas isolée de la jurisprudence, elle confirme puis élargit la compétence du juge administratif en matière de censure des ordonnances non-ratifiées et ratifiées prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution. Elle remet en question le caractère « intouchable » des ordonnances ratifiées et redessine plus clairement les contours de la notion de contrôle de la conformité de celles-ci avec les conventions internationales par le juge administratif.

Nous verrons qu’au travers de cet arrêt le pouvoir de censure du juge administratif sur les ordonnances prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution (1) tend vers un pouvoir de contrôle encore plus étendu au nom des conventions internationales (2).

1- Le pouvoir de contrôle des ordonnances par le juge administratif.

Le juge administratif est reconnu comme censeur des ordonnance non-ratifiées (A) mais la ratification, en principe, met fin à ce pouvoir de contrôle (B).

     A) Le contrôleur des ordonnances non-ratifiées.

  La loi du 16 novembre 1999 habilite le gouvernement à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative de certains codes sur le fondement de l’article 38 de la Constitution. Entrant en vigueur dés leur publication au Journal Officiel, les ordonnances sont des actes administratifs tant qu’elles n’ont pas été ratifiées. En effet d’après le Conseil constitutionnel les ordonnances sont des actes règlementaire tant que la ratification législative n’est pas intervenue. Ainsi, comme pour tout acte réglementaire et tant que l’ordonnance n’est pas ratifiée, sa régularité peut être contestée devant le juge administratif soit directement, par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, soit indirectement, par voie d’exception à l’occasion d’un recours formé contre une mesure d’application. En l’occurence dans cet arrêt, la régularité d’articles annexés à l’ordonnance du 14 décembre 2000 va être contestée directement par la voie d’un recours pour excès   de pouvoir. Effectivement, « Monsieur Hoffer demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir les articles L111-1, L712-1 et L712-2 du Code monétaire et financier annexés à l’ordonnance du 14 décembre 2000 (…) ».

  Aucun texte n’a expressément prévu le recours pour excès de pouvoir. C’est le Conseil d’Etat qui, petit à petit, a développé cet élément essentiel du contrôle de l’administration. Il en a fait un principe général du Droit par son arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950. Dans le cadre de ce recours, un justiciable peut invoquer quatre types de moyen divisés en deux catégories. La première catégorie concerne la légalité externe de la décision (incompétence, vice de forme ou de procédure) et la seconde concerne la légalité interne de la décision (violation de la loi, détournement de pouvoir ou de procédure). En l’espèce, c’est la légalité interne de la décision du 8 décembre 2000 prise par le Conseil d’Etat qui est remise en question.