Les principes d'indivisibilité de la République et de la souveraineté nationale

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L’expérimentation au plan national et l’expérimentation au plan local poursuivent donc en fait le même objectif : il s’agit d’interpréter le principe d’indivisibilité de la République de manière à ce qu’il ne fasse pas obstacle à une meilleure adaptation des normes législatives ou réglementaires aux circonstances locales.

La réforme relative à l’organisation décentralisée de la République ne se borne pas à élargir les compétences des collectivités territoriales. Elle traite également du mode d’exercice de ces compétences et des moyens financiers permettant de les mettre en œuvre.

Avant la réforme, le mode d’exercice des compétences ne pouvait être que représentatif, au moins à l’échelon des départements et des régions. L’article 72-1 C rompt avec cette tradition en introduisant, dans le fonctionnement des institutions territoriales, quelques éléments de démocratie directe (droit de pétition, possibilité d’un référendum décisionnel à l’initiative de la collectivité sur une question relevant de sa compétence, possibilité d’un référendum sur le statut ou les limites de la collectivité à l’initiative du législateur).

En plus des deux catégories, il existe des territoires sans peuplement permanent, dont la loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière. Ce sont, d’une part, les Terres australes et antarctiques françaises et, d’autre part, l’îlot de Clipperton.

Depuis longtemps, les collectivités territoriales se plaignaient de ne pas disposer de ressources propres suffisantes pour remplir leurs missions. L’article 72-2 C leur accorde quelques garanties à cet égard. Il est précisé que les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent, pour chaque catégorie de collectivités « une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.

Les collectivités territoriales ne disposent cependant pas d’une pleine autonomie financière car le législateur conserve la maîtrise du système fiscal. Lui seul peut créer de nouveaux impôts. Toutefois, la loi peut autoriser les collectivités territoriales à fixer elles-mêmes l’assiette et le taux de certains des impôts destinés à alimenter leurs ressources.

- Les collectivités territoriales d’outre-mer

- Les départements ou régions d’outre er (DROM) régis par l’article 73 C

Entrent depuis longtemps dans cette catégorie, la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion. Chacun constitue à la fois un département et une région. Mayotte se trouve dans la même situation depuis le 31 mars 2011. Ces collectivités relèvent en principe du droit commun applicable aux départements ou régions métropolitains, mais sous réserve de deux particularités.

La première est traditionnelle : les lois et règlements nationaux, qui sont applicables de plein droit peuvent néanmoins faire l’objet « d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » (art.73 al. 1er C).

La seconde particularité consiste, depuis la révision du 28 mars 2003, en une sorte de pouvoir normatif autonome. Par dérogation au principe selon lequel les lois et règlements nationaux sont applicables de plein droit, pour tenir compte de leur spécificité, ces collectivités peuvent être habilitées, selon le cas par la loi ou le règlement à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi (article 73 alinéa 3 C).

- Les autres collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 C

Entrent dans cette catégorie, la Polynésie française, les Iles Wallis-Et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Ces collectivités ont chacune un statut propre, fixé par une loi organique, qui tient compte de leurs « intérêts propres » au sein de la République. Ce statut peut donc être différent de celui des collectivités territoriales métropolitaines.

Les compétences normatives de ces collectivités sont plus ou moins étendues selon le cas mais, dans l’ensemble, beaucoup plus larges que celles des DROM. Elles peuvent en user pour prendre des mesures de discrimination positive en faveur de leur population, en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement et de protection du patrimoine foncier, à condition que ces mesures soient « justifiées par les nécessités locales ». Aucune autre collectivité territoriale française ne dispose d’un tel pouvoir, à l’exception de la Nouvelle Calédonie.

Le principe de l’indivisibilité de la République n’exclut pas la possibilité pour une collectivité territoriale d’outre-mer de faire sécession et d’accéder ainsi à la pleine souveraineté.

Aux termes du dernier alinéa de l’article 53 C : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Prises à la lettre, ces dispositions n’envisagent que l’hypothèse d’une cession ou d’un échange de territoire entre deux Etats préexistants. Mais en vertu d’une interprétation large, connue sous le nom de « doctrine Capitant », on admet qu’elles sont également applicables dans l’hypothèse où un territoire ferait sécession pour devenir indépendant. La sécession doit d’abord être approuvée par les populations locales (référendum d’autodétermination). Elle doit ensuite être autorisée par une loi votée par le Parlement de la République C’est cette procédure qui a permis l’accession à l’indépendance : des départements de l’Algérie et du Sahara en 1962, des départements d’Outre-mer de la Côte française des Somalis en 1967 etc.

D’une part, même s’il dispose d’un pouvoir normatif étendu, ce pouvoir est toujours à la merci du législateur national, ordinaire ou organique, qui peut retirer ou restreindre les habilitations qu’il a accordées. D’autre part, même lorsqu’ils portent sur des matières législatives, les actes adoptés par l’assemblée de ce territoire sont assimilés à de simples actes administratifs, relevant de la juridiction