Citoyenneté européenne: processus et problèmes

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La consolidation de l’acquis communautaire

Dans certains domaines, l’institution de la citoyenneté européenne s’est faite à droit constant. En effet, en conférant à tout citoyen de l’Union le "droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres" (art. 21 TFUE), le traité de Maastricht ne faisait que rappeler un droit déjà garanti depuis 1957.

Le constat est le même s’agissant du droit de pétition devant le Parlement européen. Son rattachement à la citoyenneté européenne, opéré par l’article 24 TFUE, n’apporte rien de nouveau. Il officialise simplement une pratique qui apparaissait, jusque-là, dans le règlement intérieur du Parlement européen.

La création de droits nouveaux

La véritable nouveauté réside dans les volets politique et administratif de la citoyenneté européenne.

– Les citoyens européens bénéficient d’un droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales de l’État membre dans lequel ils résident (art. 22 TFUE). Ils ne peuvent cependant être élus à des fonctions exécutives (ex : maire ou adjoints) ou participer à la désignation des électeurs ou des membres d’une assemblée parlementaire (ex : Sénat en France). Ce droit de vote et d’éligibilité vaut également pour les élections au Parlement européen.

Cette innovation majeure du traité de Maastricht (1992) souffre cependant d’un manque d’effectivité qui conduit à en relativiser la portée. Le taux de participation de ces "électeurs migrants" est en effet très faible.

Ainsi, aux élections municipales françaises de 2001, seuls 13,8% des citoyens migrants étaient inscrits sur les listes municipales, 991 ressortissants communautaires avaient été candidats et seulement 204 conseillers municipaux non nationaux ont été élus. Lors des élections municipales de 2008, le nombre de ces inscrits avait toutefois progressé, passant de 166 000 à près de 200 000.

S’agissant des élections au Parlement européen en 1999, le taux d’abstention observé chez les citoyens européens migrants inscrits sur les listes complémentaires en France était de 53%. Entre 1999 et les élections européennes de juin 2004, le taux d’inscription des citoyens européens migrants sur ces mêmes listes complémentaires a augmenté, passant de 5,9% à 12,5%.

Malgré cette progression, la mobilisation des résidents communautaires reste donc très faible. Cela est d’autant plus regrettable qu’une participation accrue de leur part renforcerait le Parlement européen en tant que lieu de représentation d’un peuple européen, certes encore embryonnaire. Pour y remédier, davantage de publicité devrait être organisée autour de l’existence et des projets des groupes politiques européens.

– Dans le volet politique, le second apport du traité sur l’Union européenne de 1992 réside dans la protection garantie par les autorités diplomatiques et consulaires de chaque État membre à tout citoyen de l’Union qui se trouve sur le territoire d’un pays tiers, dans lequel son État d’origine n’est pas représenté (art. 23 TFUE).

– S’agissant du volet administratif, le citoyen européen dispose du droit de saisir le médiateur européen, du droit d’écrire aux institutions européennes et d’obtenir une réponse dans la langue de son choix (innovation du traité d’Amsterdam, 1997) et, plus largement, du droit à une bonne administration (art. 24 TFUE). Comme le droit de pétition, le droit de saisir le médiateur n’est pas réservé aux seuls ressortissants de l’Union européenne. Bien que dépourvu de pouvoir de sanction, le médiateur détient une arme dissuasive à travers la publication de son rapport annuel d’activité.

– Un droit d’initiative citoyenne des lois a été créé par le traité de Lisbonne (art. 11 TUE) : un million de citoyens issus « d’un nombre significatif d’États membres » peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition d’acte juridique à l’Union sur un sujet particulier. Un règlement du Parlement européen et du Conseil en date du 16/02/2011 a encadré l’exercice de ce droit et fixé au 1er avril 2012 la date à partir de laquelle une initiative citoyenne européenne (ICE) peut être lancée.

Ce bilan, nécessairement mitigé, ne doit pas occulter le fait que la citoyenneté européenne demande à être appréhendée dans une perspective dynamique. Encore inachevée et trop disparate, elle pourrait constituer un facteur de mutation de l’Union européenne. Jusqu’à présent, elle fait figure de facteur d’inclusion car elle tend à rapprocher les citoyens européens des institutions de l’Union. Elle est cependant également un facteur d’exclusion du non-membre de l’Union.

On pourrait alors se demander si l’on doit continuer à prendre la nationalité comme critère d’attribution de la citoyenneté européenne ou si l’on ne doit pas lui préférer celui de la durée de résidence dans un État membre de l’UE. L’article 45.2 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne paraît aller dans ce sens en disposant que la liberté de circulation et de séjour peut être accordée, conformément au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (art. 79 TFUE), aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire d’un État membre.