Article 44 de la Constitution de la Ve République.

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Par l’article 41, l’amendement n’est pas du domaine de la loi ou contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38, c’est-à-dire aux amendements qui empiètent sur le domaine règlementaire, le gouvernement peut encore opposer l’irrecevabilité. La Constitution de 1958 détermine ainsi le champ d’action du Parlement.

B/ Une collaboration avantageuse

« Si le gouvernement le demande, l’Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».

Le gouvernement en plus d’être en charge de l’inscription à l’ordre du jour, peut légiférer par voie d’ordonnance, par loi d’habilitation et si la navette est trop lente par procédure accélérée en convoquant la commission mixte paritaire. L’article 44 énonce toute l’étendue de ses pouvoirs législatifs, notamment la possibilité qui lui est faite d’user du « vote bloqué ».

L’élaboration de la loi exige, sous la Cinquième République comme sous les précédentes, une collaboration constante des organes législatifs, l’Assemblée nationale et le Sénat, des organes exécutifs, Gouvernement et même du Président de la République qui intervient en fin de processus pour promulgation. L’on retrouve dans la plupart des pays un rôle premier du Gouvernement, la France présentant l’originalité ou la particularité d’une prépondérance gouvernementale se s’exerçant à la fois sur le plan institutionnel et sur le plan politique.

L’existence d’une majorité parlementaire venant en soutien du vote des projets de lois du gouvernement ne suffit pas à expliquer cette situation. Un ensemble de mesures et de prérogatives ayant pour objet de déterminer le domaine d’action du Parlement permettent au Gouvernement de faire valoir ou prévaloir ses vues.

La Constitution en son article 34 comporte une énumération des matières législatives qui rompt avec la tradition française en la matière. Les prérogatives permettant au Gouvernement d’intervenir dans la procédure d’élaboration des lois montrent que la collaboration législative instituée par la Constitution entre le Gouvernement et le Parlement a été rationalisé de façon assez favorable au premier.

II – la procédure législative en équilibre ou l’amendement

La loi est en principe l’œuvre du parlement qui la vote (art 24). La France faisant partie de l’Union européenne, l’action du législateur est fortement contrainte désormais, en particulier en matière économique et financière (une partie de la manne législative traditionnelle ayant été transférée à Bruxelles, le Parlement ne légifère plus que sur la moitié des lois au profit de l’Union européenne).

Alors qu’un certain nombre de ses champs d’action semblent attaché aux pouvoirs gouvernementaux, son droit d’amendement reste certain.

A/ Les prérogatives parlementaires

« les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit s’exerce en séance ou en commission. » « ..dans le cadre déterminé par une loi organique ».

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Constitution précise de façon innovante que le droit d’amendement s’exerce « en séance ou en commission ». Il y a donc eu un dédoublement du droit d’amendement, avec la possibilité de déposer : d’une part des « amendements en commission », qui visent à modifier le texte déposé ou transmis au Sénat lors de son examen en commission au moment de son passage en séance publique.

Bien que la part des lois définitivement adoptées d’origine parlementaire ait fortement augmenté depuis la révision de 2008 ( en 2010-2011, plus du tiers des textes définitivement adoptées était d’origine parlementaire et près d’un quart d’origine sénatoriale), l’exercice du droit d’amendement demeure un outil privilégié des parlementaires pour exercer leur pouvoir législatif.

Ainsi le droit d’amendement est très largement utilisé : au cours de ces dix dernières années, le nombre d’amendements en séance déposés devant l’assemblée nationale et le Sénat n’a cessé de croître. Pour l’Assemblée nationale, l’on compte une moyenne entre 8000 et 30000 amendements déposés par an, avec des pics remarquables selon les années (en 2005-2006, 147 861 amendements déposés cette année-là sur le projet de loi relatif au secteur de l’énergie).

Le très récent nombre de 5000 amendements pour la seule Loi Travail El Khomri relance l’actualité de la pertinence, de l’influence et du rôle de l’amendement dans la procédure législative ainsi que de l’équilibre des pouvoirs qui y collaborent.

L’article 44 rappelle que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission « selon les conditions fixées par les règlements des assemblées dans le cadre déterminé par une loi organique ». Ces règles s’appliquent en premier lieu par les assemblées elles-mêmes et figurent dans leur Règlement. Leur méconnaissance est ensuite sanctionnée par le Conseil Constitutionnel, lorsqu’un texte lui est soumis aux fins de contrôler sa conformité à la Constitution. Il peut soulever d’office ses irrecevabilités alors même qu’elles n’ont pas été soulevées dans la saisine.

B/ Une collaboration sous tension

« Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement ».

Ce premier alinéa de l’article 44 rappelle que le droit d’amendement appartient à chaque membre du Parlement : il ne s’agit donc pas initialement d’un droit politique qui pourrait revenir aux groupes politiques.

Le Conseil Constitutionnel a confirmé ces limites nécessaires à l’exercice du droit d’amendement, évoquées dans ce premier alinéa de l’article 44 en se fondant notamment sur les différences que la Constitution établit entre l’initiative générale (article 39) et le droit d’amendement.

L’équilibre des institutions s’est déplacé du Parlement vers la présidence. Les procédures de sanction ne sont pas nécessairement utilisées par le Parlement contre le Gouvernement mais aussi par le Gouvernement pour contrôler sa majorité. Ainsi si la majorité semble l’abandonner, le gouvernement peut-il engager sa responsabilité sur un texte pour obliger sa majorité à rentrer dans les rangs et à voter le texte