Les effets de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur l'organisation et les compétences des commissions parlementaires

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§2 Les acteurs du processus législatif : les parlementaires

Le Parlement ainsi que les commissions sont composées de parlementaires remplissant un mandat. Le mandat parlementaire est selon la définition donnée par Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean Eric Gicquel « une fonction publique dont les membres des assemblées sont investis par l'élection, mais dont le contenu est déterminé par la Constitution »[5]. Il représente ainsi la Nation (article 3C) et concourt à l'exercice de la souveraineté nationale.

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§3 La séparation des pouvoirs et le régime parlementaire en France

La conception française de séparation des pouvoirs doit être reliée à la notion de séparation souple des pouvoirs et donc du régime parlementaire, c'est à dire un régime dans lequel les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire collaborent afin de garantir un fonctionnement régulier des pouvoirs publics. En France, le pouvoir exécutif peut ainsi intervenir dans la fabrication des lois, dissoudre l'Assemblée nationale mais il peut aussi être renversé par le Parlement. Depuis 1962 et l'instauration du suffrage universel direct du Président de la République, le régime français est devenu parlementaire à tendance présidentielle ou régime semi-présidentiel. En effet, le président de la République est depuis cette date le chef de l’exécutif et n’est pas responsable devant le Parlement au contraire du Gouvernement. La majorité parlementaire a dorénavant comme première mission de soutenir la politique présidentielle. Ainsi, le concept de majorité présidentielle est devenu le modèle dominant alors qu'il était inconcevable sous les IIIe et IVe Républiques.

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§4 L'organisation du Parlement

Le Parlement en France est bicaméral, c'est à dire qu'il se sépare entre le Sénat, qui représente les collectivités territoriales et l'Assemblée nationale qui représente les citoyens. Dans les deux assemblées, le travail parlementaire se divise entre le pouvoir délibérant qui se déroule en séance publique et le travail de formation de la loi qui se déroule en commission par un groupe restreint et fermé (sauf exception prévue par le Règlement). C'est dans les commissions que seront définies les positions qui seront proposées à l'Assemblée.

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§5 Les commissions parlementaires

A la différence des commissions des collectivités territoriales, les commissions parlementaires sont moins « domestiquées »[6] par l'exécutif et gardent donc un pouvoir de décision.

A/ Un organe diversifié dans les institutions de la Ve République

Selon la définition de Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean Eric Gicquel les commissions sont « des organes de travail parlementaires, dont le rôle est exclusivement préparatoire »[7]. Pour cela elles informent, rapportent et proposent à l'assemblée à qui le pouvoir de décision appartient. Il existe trois types de commissions : les commissions d'enquête[8], utilisées temporairement dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques et du contrôle du Gouvernement ; les commissions « ad hoc » ou spéciales, qui peuvent intervenir lors d'une demande de levée d'immunité d'un parlementaire et enfin les commissions législatives. Les commissions législatives sont divisées entre les commissions spéciales et les commissions permanentes. Avant la réforme de 2008, étaient envoyés prioritairement pour examen aux commissions spéciales les projets et propositions de loi sur demande du Gouvernement. Depuis 2008, la procédure de la commission spéciale devient l'exception (même si, en réalité, la pratique depuis 1958 avait déjà consacré le rôle prééminent des commissions législatives permanentes et rendu exceptionnel le recours à une commission spéciale).

Ces dernières étant devenues un des organes majeurs de la nouvelle procédure législative, le présent mémoire leur sera consacré.

B/ Le rôle prépondérant des commissions parlementaires permanentes

Le rôle des commissions permanentes est de préparer les textes de loi qui seront soumis à l'assemblée saisie. L'article 43 de la Constitution énonce que « les projets et propositions de loi sont renvoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée ». Au sénat et à l'Assemblée nationale, les commissions permanentes sont régies par le règlement de ces assemblées. Ainsi l'article 36 du Règlement de l'Assemblée nationale détermine la nouvelle répartition des huit commissions permanentes. Au Sénat depuis 2011, l'article 7 du Règlement du Sénat en a fixé sept.

Avant de procéder à l’analyse des dernières évolutions de l’organisation de la vie parlementaire en France dans le cadre de la réforme de 2008, il semble important de recadrer son évolution historique depuis le début du parlementarisme en France

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Section 2 Le parlementarisme avant la révision de 2008

L'évolution du parlementarisme depuis le début de l'instauration de la République en France est discuté ici (§1) et plus particulièrement comment le parlementarisme de la Ve République s'est construit en réponse à celui de la IVe (§2).

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§1 Le parlementarisme depuis le début de la République

L'étude de l'histoire du parlementarisme en France permet de décrire les oscillations entre les différents régimes parlementaires et d'analyser l'introduction et l'évolution du système des commissions parlementaires depuis le XIXe siècle.

A/ Du parlementarisme par l’excès au parlementarisme par défaut

Le parlementarisme a d'abord été introduit sous Louis XVIII, à la suite des défaites napoléoniennes. Il était en effet impossible pour la monarchie d'abandonner les acquis notamment institutionnels de la révolution. La Charte constitutionnelle instaure ainsi une Monarchie limitée qui sera le cadre dans lequel apparaîtra le régime parlementaire. Le parlementarisme