La Révision Générale des Politiques Publiques

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des lois de finances, analyse le fonctionnement de l’administration en fonction des catégories d’action de l’État (missions, programmes, actions : répartition des crédits du budget voté par le parlement) alors que la RGPP a analysé le fonctionnement administratif en fonction des structures de l’Etat. En d’autres termes, la RGPP a analysé ce que l’État est, la LOLF analyse ce que l’État fait.

D’autre part, la RGPP devait à l’origine concentrer ses efforts sur la réduction des dépenses d’intervention de l’État, et non sur les seules dépenses de fonctionnement de l’État, avant qu’un changement de cap ne s’opère rapidement et que la RGPP ne s’intéresse quasi exclusivement aux dépenses de fonctionnement. Ainsi, le programme de réduction des effectifs de la fonction publique (l’une des mesures-phares de la RGPP) s’est inscrit dans cet intérêt exclusif de la RGPP pour les seules dépenses de fonctionnement et la baisse de 10% des coûts de fonctionnement a été érigée en objectif à atteindre impérativement, objectif qui a relativement pris le pas sur les autres, dégradant la qualité des autres mesures à atteindre. Résultat, le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, avait pour but de retrouver en 2012 un nombre d’agents équivalent à celui de 1990. Au final, entre 2009 et 2012, 5,4% des effectifs de la fonction publique ont été supprimés, dont 3% imputables à la RGPP : environ 65 000 agents. En ne se focalisant que sur les dépenses de fonctionnement, la RGPP ne s’est attaquée qu’à 1/3 du volume global des dépenses publiques. De plus, le rapport précise que la règle du « un sur deux » ne serait pas aussi efficace que prévue, ne serait-ce que parce que les départs à la retraite vont diminuer du fait de l’augmentation des durées de cotisation et du recul de l’âge de départ à la retraite.

La Révision Générale des Politiques Publiques a principalement portée sur l’organisation administrative de l’Etat. Son approche s’est limitée à l’Etat. De fait la RGPP n’a pas pleinement procédé à l’examen des politiques publiques, de leur coût et de leur efficacité, car la majeure partie des politiques publiques est partagée entre l’État, les collectivités territoriales, des opérateurs et des organismes sociaux. En effet, en France, la fonction publique est composée de trois versants (État, territoriale et hospitalière), qui ensemble, emploient 5,64 millions d’agents. L’approche a donc été limitée à l’État, sans toucher les deux autres versants de la fonction publique (territoriale et hospitalière). Aujourd’hui, il n’est plus possible de fonder la recherche d’économies sur le seul champ de l’Etat. Il apparaît nécessaire d’élargir le périmètre de la réforme à l’ensemble de l’action publique qui induit les collectivités territoriales, les opérateurs et les organismes sociaux. (les collectivités disposant de leur propre personnel et de leur propre budget). Les tentatives du gouvernement d’associer les collectivités locales à la maîtrise des dépenses publiques vont justement dans ce sens.

Un autre point important a été le fait que l’exigence de suivi des économies mesure par mesure a été difficile à satisfaire. Si un chiffrage des gains attendus était prévu pour chaque mesure, les équipes d’audit et les ministères ont rencontré des difficultés de méthode et de calendrier pour l’effectuer. Résultat, sur 503 mesures recensées par la mission, moins de 40 % comportent des indications sur les gains attendus. La Cour des Comptes a d’ailleurs souligné l’insuffisante « traçabilité » des effets budgétaires des décisions mises en œuvre dans le cadre de la RGPP. Ce problème de l’évaluation des gains soulève plusieurs enjeux. Pour l’économiste Xavier Timbeau le premier enjeu semble celui de l’information du Parlement sur une politique difficilement évaluable puisque la RGPP ne pose pas la question de l’opportunité des dépenses et de leur efficacité. La règle du « 1 sur 2 », notamment, mériterait selon lui d’être discutée au niveau parlementaire. Il y a donc un réel manque d’information puisqu’au Parlement, aucun débat public n’a eu lieu.

De plus, si on s’intéresse, par une approche macro-économique, aux politiques de réduction des déficits publics et aux effets escomptés, on se rend compte que la RGPP n’était pas une solution à la dégradation des comptes publics. La politique de réduction des déficits publics correspond à une politique de rigueur (ou politique d’austérité). Cela renvoie généralement à une baisse des dépenses publiques simultanément à la hausse des prélèvements obligatoires (ensemble des impôts et cotisations sociales prélevés par les administrations publiques et par l’Union Européenne). D’une part la baisse des dépenses publiques à des conséquences sur les populations les plus fragiles puisque cela passe notamment pas l’encadrement des dépenses de santé et la réduction des dépenses de soutien à l’emploi. D’autre part, ces évolutions des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires entraînent des effets négatifs sur les grandes fonctions économiques: consommation et investissement, ce qui produit un impact récessif sur le niveau d’activité de l’économie nationale. Cette politique d’assainissement des comptes publics produit à court terme un ralentissement de la croissance. Les conséquences à moyen et long termes peuvent être, au plan économique, une dégradation du niveau de l’emploi et, au niveau social, une précarité en hausse (elle aussi, décélérateur d’investissement).

De plus, il faut savoir si ces économies sont brutes ou nettes. En effet, des rapports de la cour des comptes ont soulevé la question des dépenses liées à la RGPP. La présentation des gains est énoncée en brut. Or, la mise en œuvre des réformes a créé des dépenses. Pourtant, ces coûts induits n’ont fait l’objet ni d’une estimation préalable, ni d’un suivi. La notion de coûts induits par les réformes a été laissée de côté par les équipes d’audit. Par ailleurs, certains comme l’économiste Xavier Timbeau, s’interrogent plus sur le sens du terme « économies » : s’agit-il de véritables économies où l’on dépense moins pour le même service rendu, ou seulement de diminution de dépenses pour un service rendu qui n’est plus le même ?

Au final, le bilan budgétaire est mitigé. La RGPP avait affiché un objectif d’économies de 15 milliards d’euros sur la période 2009-2013, dont 12, 3 milliards à échéance de fin 2012. Or le montant de ces économies ne serait finalement