Les mesures d'ordre intérieur dans le domaine de la fonction publique, Arrêt CE, décembre 2015

...

L’arrêt de la Cour administrative de Bordeaux reprend donc le principe selon lequel la présence ou non d’une mesure d’ordre intérieur doit s’apprécier au regard de ses effets sur la situation de l’administré. Cependant, la Cour doit préciser à partir de quand une mesure est considérée comme préjudiciables au regard de ces derniers effets.

La cour administrative d’appel de Bordeaux reprend donc l’énumération qui avait été faite dans l’arrêt Bourjouly, énumération des mesures qui ne peuvent pas être des mesures d’ordre intérieur au regard de leur effet sur la situation de l’Administré. Dans un premier temps, les deux arrêts reprennent l’arrêt Butler de 1999 en déqualifiant de mesure d’ordre intérieur les mesures qui remettent en cause le statut, la perspective de carrière ou la rémunération d’un agent. Dans un second temps, le juge administratif déclare comme n’étant pas des mesures d’ordre intérieur les mesures qui mettent en cause les libertés et droits fondamentaux des agents, comme l’avait déclaré un autre arrêt du Conseil d’Etat, l’arrêt Boussouar (CE, 14 décembre 2007), à propos des mesures dans le domaine pénitentiaire. Enfin, le considérant de principe de l’arrêt termine en déqualifiant de mesures d’ordre intérieur les mesures discriminatoires (reprise de l’arrêt Pôle emploi d’Avril 2015).

Le juge administratif va alors appliquer ce considérant aux faits de l’espèce : dans un premier temps, il écarter l’hypothèse d’une mesure qui remettrait en cause le statut, la perspective de carrière ou la rémunération de l’agent en expliquant que la décision « n’entraine aucune perte d’avantage pécuniaires ou de garantie de carrière » et ajoute à cela que la fonction nouvellement attribuée au requérant comporte « des responsabilités d’un niveau au moins équivalent à celles aux fonctions) exercées dans sa précédente affectation », ce qui fait que le statut de l’agent n’est pas remis en cause. Dans un second temps, le juge administratif déclare implicitement que le changement d’affectation ne remet pas en cause les droits et libertés fondamentaux de l’agent puisqu’il lui permet de travailler dans un lieu plus proche de chez lui tout en correspondant à ses qualités personnelles (« à son esprit d’initiative et à ses compétences (…) tout en le ménageant physiquement grâce aux aides à la manutention »). Enfin, la Cour déclare, par le fait que la décision n’est pas une sanction disciplinaire déguisée, qu’il ne s’agit pas d’une décision discriminatoire. Le changement d’affectation de l’agent en question est donc une mesure d’ordre intérieur.

La Cour administrative d’appel de Bordeaux insiste de plus sur le fait que n’est pas pris en compte le comportement de l’agent : ce n’est pas le fait qu’une mesure ait été prise pour des motifs relatifs au comportement de l’agent qui va importer, mais seulement les effets que celle-ci entraine sur la situation de l’agent. Cette précision avait été déjà apportée par l’arrêt Bourjouly étant donné que la requérante avait fait l’objet d’un changement d’affectation « en vue de mettre fin à des difficultés relationnelles entre Mme Bourjouly et plusieurs de ses collègues ». C’était donc sur des motifs tenant au comportement de l’agent (comportement relationnel avec ses collègues) que la décision avait été prise.

Dans notre espèce, ce n’est pas sur le comportement de l’agent qu’a été pris la décision de changement d’affectation mais seulement sur la qualité physique de la personne étant donné que cette dernière était atteinte d’une incapacité permanente partielle de 4%. Mais la reprise de cette précision illustre la volonté du juge d’insister sur une règle générale du régime des mesures d’ordre intérieur dans le domaine des relations entre l’Administration et ses agents.

Après avoir repris et confirmé la règle énoncée par l’arrêt du Conseil d’Etat et après avoir conclu à la présence d’une mesure d’ordre intérieur, la Cour administrative d’appel doit alors conclure en mettant en œuvre le régime même de ce type de mesure et donc sur la recevabilité du recours.

- Les conséquences de la qualification : irrecevabilité et relativité d’un déclin certain

La qualification de la décision du changement d’affectation de l’agent public en mesure d’ordre intérieur va permettre au juge administratif de confirmer la décision de première instance en déclarant irrecevable le recours (A). Cet arrêt, en permettant la qualification en mesure d’ordre intérieur, permet d’illustrer le fait qu’en matière de relation entre l’administration et ses agents, le déclin actuel des mesures d’ordre intérieur est à relativiser (B).

- Un arrêt confirmatif du fait de la déclaration d’irrecevabilité du recours

Les mesures d’ordre intérieur sont des actes particuliers car ils ne sont pas considérés comme des actes administratifs au sens propre. En effet, contrairement à ces derniers, une mesure d’ordre intérieur est une mesure insusceptible de recours pour excès de pouvoir. En matière de fonction publique, cela s’explique principalement par le fait que l’administration n’a pas besoin d’être « énervée » par des contentieux à chaque fois qu’une décision est mal acceptée par un agent. Son besoin d’efficacité implique donc une sorte d’immunité.

Dans le jugement de première instance, le juge administratif n’avait pas qualifié la décision de changement d’affectation en mesure d’ordre intérieur. Il avait donc du se prononcer sur la légalité de cette décision. Le juge d’appel, en concluant sur une qualification de mesure d’ordre intérieur, va à l’encontre de la décision du tribunal administratif. Cependant, cela n’est pas dénué de sens puisqu’en effet, cela permet au juge administratif de s’éviter une étude de la légalité de la décision puisqu’il peut de ce fait directement conclure à l’irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir formé par le requérant. Les mesures d’ordre intérieur n’étant pas contestables, le requérant n’est pas disposé à former un recours contre un changement d’affectation qui ne rentre pas dans les limites expliquées précédemment.

Le juge administratif, en ce prononçant de cette manière, exprime implicitement que le juge de première instance n’aurait même pas dû se pencher sur la licéité de la décision.

Cependant, l’arrêt ici étudié est un arrêt de cour d’appel qui est alors susceptible