L'Etat unitaire décentralisé

...

B – Les caractéristiques d’un Etat unitaire décentralisé

Dans ce cadre, l’Etat va conférer des attributions propres à des personnes élues ; il y a un réel transfert de décisions et de compétences administratives de l’Etat. L’objectif est de permettre au citoyen de s’associer à la vie publique (idée de démocratie de possibilité, adoptée en quelque sorte après l’Ancien Régime) en respectant le principe de séparation des pouvoirs (idée libérale). Les équivalents anglais (Selfgovernment) et allemand (Selbstverwaltung) accentuent ces idées, alors que le concept de base de décentralisation correspond surtout au desserrement d’un pouvoir trop accumulé au centre et pas assez distribué vers la périphérie. Trois éléments constituent le cœur de la décentralisation : l’existence d’affaires locales, la personnalité juridique et l’élection de représentants (préfets, sous-préfets, maires). Par exemple, l’Irlande comprend 32 comptés et 4 provinces. Les comtés sont utilisés pour l’administration locale. Certaines villes ont aussi un pouvoir de décision du même niveau que le comté au travers d’un conseil de cité (Dublin). La France connaît une superposition de collectivités territoriales qui en fait un cas singulier dans l’Union Européenne : des communes (36 681), des départements (101) et des régions (13). La Constitution énonce aussi l’existence de collectivités territoriales différentes, correspondant aux situations propres à l’Outre-mer : départements et régions d’outre-mer, statuts particuliers de la Nouvelle-Calédonie, la loi ayant institué des statuts spécifiques pour la ville de Paris, la Corse, Tahiti, …

Il y a deux formes de décentralisation : la décentralisation territoriale, qui consiste à créer des nouveaux centres de décision qui bénéficient d’une autonomie locale (article 72-2 de la Constitution : « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ») et la décentralisation technique qui consiste à transférer des prérogatives de pouvoir d’une collectivité territoriale à des institutions spécialisées qui remplissent une mission de service public ; on confie à des établissements publics nationaux ou locaux la gestion d’un service public (ils ont la personnalité morale et des moyens propres, mais n’ont qu’une compétence d’attribution qui correspond à l’objet-même du service public qui leur est transféré). En France, la grande loi de décentralisation est la loi n°82-213 du 2 mars 1982. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui est « l’Acte II » de la décentralisation a constitutionnalisé le principe de l’« organisation décentralisée » de la République, et a introduit de nouvelles dispositions en plus de l’article 72 relatif aux compétences des collectivités territoriales. La décentralisation a eu pour corollaires le contrôle de légalité et l’institution des contrôles financiers des chambres régionales des comptes. La décentralisation est donc une modalité d’organisation du pouvoir administratif dans laquelle l’Etat crée des personnes publiques décentralisées, leur attribue des compétences et des ressources. Mais jusqu’où peut aller l’autonomie de ces collectivités ? Quelle est la limite entre Etat unitaire décentralisé et Etat fédéral ?

II – Le rapprochement de l’Etat unitaire décentralisé vers l’Etat fédéral

Bien que l’autonomie des collectivités territoriales entraînée par la décentralisation remet en question la notion d’Etat unitaire, le fédéralisme reste un concept différent.

A – Un fonctionnement en apparence comparable

La décentralisation poussée à son paroxysme peut aboutir à la régionalisation (la région va devenir un niveau pertinent d’action et de développement). Ce développement des régions a tendance à se faire en Europe ; par exemple en Espagne la tentation d’autonomie des régions est très ancienne est profonde. Sous Franco, les populations luttaient contre le pouvoir central. La Constitution de 1978 a donné l’autonomie aux régions en en faisant 17 communautés autonomes (même si ce sont des espaces décentralisés, elles vont devenir des niveaux d’action suffisants). Du pouvoir législatif a été acquis au niveau régional dans un certain nombre de domaines prévus par la Constitution espagnole (17 lois pour le même domaine). La Constitution a maintenu clairement 32 domaines de compétences exclusives du pouvoir central (affaires étrangères, justice, défense, …) Tous les autres relèvent du domaine législatif des communautés autonomes (urbanisme, agriculture, pêche, santé, environnement, …). Dans certains domaines, le pouvoir central se borne à ne fixer que le cadre général de la législation en laissant les communautés autonomes préciser le cadre défini. Les régions ont le droit de participer à la législation nationale parce qu’elles sont directement représentées au sein du Sénat espagnol qui est une véritable chambre de représentation territoriale (les sénateurs espagnols sont élus au suffrage universel direct au niveau régional). Il y a donc une tentation d’indépendance qui va pousser certaines régions à demander leur indépendance totale (la Catalogne demande un second référendum).

Autre exemple, la Belgique est restée deux ans sans gouvernement, et pourtant le pouvoir s’exerçait parfaitement au niveau régional.

En ce qui concerne l’Italie, c’est au XIXe siècle que sera réalisée l’unité de l’Etat mais il y a une très ancienne tradition d’économie locale. Après la dictature mussolinienne, l’Italie a choisi un modèle de régionalisation politique (l’article 5 de la Constitution italienne dispose que « La République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales », et l’article 131 que « 20 régions italiennes sont dotées d’un pouvoir législatif dans l’ensemble des matières énumérées à l’article 117 »). Par exemple, les relations avec l’Union Européenne appartiennent autant aux régions qu’à l’Etat italien, comme la recherche scientifique, l’éducation, … Les régions partagent donc avec l’Etat le pouvoir législatif, ce qui est complètement inconcevable en France. L’article 114 énonce que « La République est constituée des Communes, des Provinces, des Cités métropolitaines, des Régions et de l’Etat », il n’y a donc pas que l’Etat en Italie. Les collectivités sont « autonomes, avec leurs propres statuts ainsi que les pouvoirs et les fonctions