Commentaire d'arrêt Alberti-Scott TC 21 mars 2005

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Ainsi, pour qu’un service soit qualifié de service public industriel et commercial, il faut qu’il ressemble à une entreprise privée aux trois points de vue de son objet, de l’origine de ses ressources et de ses modalités de fonctionnement.

En ce qui concerne l’objet du service, il convient de se demander si le service effectue des opérations d’achat, de vente, de louage soit des opérations qui s’apparentent à celles des entreprises privées.

Puis, en ce qui concerne l’origine des ressources, on dira que, lorsque le service fonctionne par le biais de redevances perçues sur les usagers du service, le service prend un caractère industriel et commercial.

Enfin, concernant les modalités de fonctionnement, celles-ci réfèrent à la mise en oeuvre de la comptabilité privée, au statut du personnel ou encore aux modes de gestion du service. Cependant, il faut se méfier de certains de ces éléments. Si la gestion en régie d’une personne publique ou l’existence d’un monopole peuvent laisser à penser que le service a un caractère administratif, la régie et le monopole n’exclut pas pour autant totalement la qualification de service public industriel et commercial.

Ainsi, on peut dire qu’il pèse une présomption d’administrativité des services qui ne peut être renversée que si les trois indices convergent dans le sens d’une ressemblance avec une entreprise privée.

En l’espèce, on est en présence d’un service de distribution de l’eau. Ce service est géré en régie par une commune et un prix est facturé aux usagers. Cependant, ce dernier ne couvre que partiellement le coût du service. Ces éléments laissent à penser que le service devrait être qualifié de service public administratif. Or, le Tribunal des conflits qualifie ce service d’industriel et commercial.

Ainsi, le Tribunal des conflits ne tient pas compte de tous les critères dégagés par la jurisprudence de 1956. On ne peut donc que constater le caractère aléatoire des qualifications jurisprudentielles.

- L’indifférence du couvrement partiel du coût annuel du service par les redevances et la neutralisation du critère lié aux modalités de fonctionnement du service

La jurisprudence du Conseil d’État de 1956 Union syndicale des industries aéronautiques a dégagé trois critères pour pouvoir qualifier un service: l’objet du service, l’origine des ressources du service et les modalités de fonctionnement. Dans l’arrêt commenté du Tribunal des conflits, on constate que ce dernier ne prend en compte que l’objet du service pour qualifier le service de distribution de l’eau de service public industriel et commercial.

En effet, tout d’abord, s’agissant de l’origine des ressources du service, celles-ci proviennent d’une redevance. La redevance se définit comme un prix perçu sur les usagers et calculé en fonction de l’importance du service rendu. Ainsi, le montant de la redevance doit correspondre au coût réel du service rendu. Présenté ainsi, pour pouvoir qualifier un service d’industriel et commercial, il faut que la redevance couvre la totalité du coût annuel du service.

Il se trouve qu’en l’espèce, un prix est facturé à l’usager pour le service de distribution de l’eau potable. Cependant, le prix ne couvre que partiellement le coût annuel du service. Or, pour qu’un service public soit qualifié d’industriel et commercial, il faut qu’il soit financé par une véritable redevance. Autrement dit, il faut que la redevance couvre totalement le coût annuel du service. Donc, en l’espèce, normalement, le service de distribution de l’eau ne devrait pas être qualifié d’industriel et commercial mais d’administratif. Or, le Tribunal des conflits considère que le service de distribution de l’eau est un service public industriel et commercial. Ce dernier est indifférent au critère de l’origine des ressources du service. Il ne le prend pas en compte pour qualifier le service.

Puis, le Tribunal des conflits adopte la même méthode concernant le critère des modalités de fonctionnement puisque ce dernier le neutralise. Les modalités de fonctionnement réfèrent à la mise en oeuvre de la comptabilité privée, au statut du personnel ou aux modes de gestion du service. Dans cette affaire, le Tribunal des conflits qualifie le service de service public industriel et commercial alors qu’il est géré en régie directe par la commune et qu’il ne dispose pas d’un budget annexe. Normalement, cela conduit à qualifier le service public d’administratif. Cependant, le juge le qualifie d’industriel et commercial.

Dans l’affaire Hoffmiller de 1992, le Conseil d’État avait adopté la même décision à propos d’un service d’enlèvement d’ordures ménagères. Ce dernier a été qualifié de service public industriel et commercial alors qu’il était géré en régie par la commune. Cette décision peut surprendre quand l’on sait que la régie constitue le gage d’une présomption d’administrativité. En effet, dans le cadre de la régie, la collectivité publique assure directement le fonctionnement du service avec ses biens et son personnel. Il n’y a pas de dissociation entre le service et l’administration dont il relève. Cette confusion service public/administration devrait donc aller dans le sens du service public administratif. Pourtant, le Conseil d’État note que, même géré en régie, ce service est industriel et commercial.

Le Tribunal des conflits est donc indifférent face aux critères de financement et de fonctionnement du service de distribution de l’eau. En effet, il semble, pour lui, que le service de distribution de l’eau est, par principe, de par son objet, un service public industriel et commercial.

- La qualification présumée de service public industriel et commercial du service de distribution de l’eau

Par cet arrêt, le Tribunal des conflits consacre une véritable présomption d’administrativité fondée sur l’objet du service public de l’eau. Ce faisant, il renouvelle fortement l’importance accordée à ce critère et facilite la soumission de ce service au juge judiciaire (A). De plus, cette présomption semble irréfragable (B).

- La prédominance du critère de l’objet du service pour qualifier le service de distribution de l’eau de service public industriel et commercial et affirmer la compétence des tribunaux judiciaires

Selon le professeur Lachaume, dans le système politico-administratif français, il y a des missions qui, par nature, relèvent des missions traditionnelles de l’État, auquel cas il s’agit