Le référendum a-t-il un avenir en France?

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L’utilisation du référendum comme un instrument permettant de contourner le Parlement en se basant sur l’article 11 reflète la vision Gaullienne d’un chef de l’Etat qui tire sa légitimité du Peuple et non de ses représentants à l’Assemblée nationale. Son recours à cette arme était jugé excessif par les parlementaires et a suscité l’indignation de plusieurs juristes et hommes politiques. Le référendum étant un instrument à la seule initiative du Chef de l’Etat est considéré comme un instrument de présidentialisation du régime et les critiques dénoncent une pratique plébiscitaire du référendum rendant la manipulation du peuple par des démagogues plus facile. Les successeurs de De Gaulle feront donc un usage plus prudent du référendum.

B) Le référendum après De Gaulle, une institution essoufflée :

Pour renforcer sa légitimité, le général De Gaulle engageait directement sa responsabilité politique devant le Peuple, jusqu’à ce que le Peuple le prenne au mot en rejetant le référendum de 1969. Il assuma sa responsabilité en démissionnant. Depuis lors, le recours au référendum sur le fondement de l’article 11 a été utilisé 4 fois en près de 40 ans. 1 fois en cinq ans de présidence sous Pompidou, le 23 avril 1972, pour la ratification du traité portant élargissement du Marché commun. Jamais durant les sept ans de présidence de V. Giscard D’Estaing. 2 fois sous Mitterrand, le 6 novembre 1988 à propos du statut de la Nouvelle-Calédonie et le 20 septembre 1992 pour la ratification du traité de Maastricht sur L’Union européenne. Mais la leçon de 1969 a été retenue, depuis, aucun Président n’eut l’imprudence d’engager directement sa responsabilité. 1 fois sous J. Chirac, le 29 mai 2005, pour requérir l’autorisation de ratifier le Traité établissant une Constitution pour l’UE. Le non l’emporta avec 54,6%. Alors même que le Président avait justement souligné le caractère non plébiscitaire du référendum, beaucoup de citoyens ont voté « non » surtout pour sanctionner la politique conduite par le Président. Néanmoins, il est très contestable d’avoir fait adopter par le Congrès peu de temps après le traité de Lisbonne, à savoir un texte très ressemblant à celui qui avait été rejeté par le Peuple.

La seule existence du référendum reste une arme dissuasive entre les mains du Président qui peut à tout instant renouveler la pratique gaullienne. On peut d’ailleurs imaginer une dérive plébiscitaire du référendum au profit du Premier ministre en période de cohabitation mais l’appréciation que l’on pourrait porter sur cette dérive restera la même, quel que soit son auteur.

II- La nécessaire prévention du référendum des potentiels détournements par un meilleur encadrement

L’histoire du référendum montre que cet instrument n’est pas toujours un gage de démocratie pour prévenir les risques d’abus ou de dérive. Le recours au référendum doit donc être détaché de son auteur ; mieux encadré et à l’initiative du Peuple.

A) La dépersonnalisation du référendum :

Dépersonnaliser le référendum est indispensable pour lui ôter son aspect plébiscitaire. Ceci ne peut se faire que si l’initiative du référendum n’appartient plus au Président mais au Peuple ou au Parlement. La loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution introduit une participation populaire à l’initiative du référendum prévue par les alinéas 3 à 6 introduit en 2008 qui reste néanmoins à l’initiative du Parlement qui doit être soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Le texte indique qu’« un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement (soit 185 parlementaires sur un total de 925), soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Michel de Villiers, professeur de Droit et de Science politique de l’université de Nantes l’explique en disant : « En effet, les électeurs ne peuvent venir qu'au soutien d'une initiative prise par un cinquième des parlementaires … et ils doivent représenter un dixième des électeurs inscrits, soit plus de quatre millions quatre cent mille électeurs: la démocratie directe reste sous tutelle de la démocratie représentative, ce qui n'est pas tellement étonnant quand le mot d'ordre de la révision de 2008 est le renforcement de l'institution parlementaire. »

L’initiative appartient donc aux parlementaires, le soutien des électeurs n’étant qu’une condition supplémentaire à cette initiative. De ce fait, le mécanisme ne peut être qualifié de référendum d'initiative populaire, bien que l’expression « initiative populaire » ait été largement employée pour le désigner, notamment par Ségolène Royal et François Fillon. L’expression « initiative partagée » a été employée dans les travaux parlementaires et par une partie de la presse. Ni l’expression « initiative populaire », ni l'expression « initiative partagée » ne figurent en tant que telles dans le texte de la Constitution.

Avant même sa mise en œuvre, ce mécanisme a fait de très nombreuses critiques, notamment en raison du cumul des conditions à respecter pour qu'une telle initiative aboutisse effectivement à un référendum. Le fait qu'il s'agit d'une initiative partagée est notamment critiqué comme donnant à l'UMP et au PS un monopole de déclenchement du processus, puisque eux seuls disposent d'au moins 185 parlementaires.

Un autre moyen de dépersonnaliser le référendum serait de le rendre obligatoire. C’est le cas du référendum sur l’entrée d’un nouvel Etat à l’UE. Par la révision du 1er mars 2005, on a introduit dans la constitution un nouvel article 88-5, comportant dans son premier alinéa « tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux communautés européennes est soumis au référendum par le président de la République »

un second alinéa a été rajouté lors de la révision du 23 juillet 2008 pour tempérer les inconvénients du premier qui n’a pas été très bien perçu par les autres pays de l’UE ( relevant de la réticence envers l’entrée de la Turquie) « toutefois, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblées à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement