Le cumul par le CE d'activités administratives et juridictionnelles

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En effet, dans un arrêt du 28 septembre 1995, Procola c/ Luxembourg, le CEDH a exprimé, selon l'expression de René Chapus, « une hostitlité de principe à la conception française de la justice administrative, présentée comme structurellement à l’origine d’un risque, ou au moins de l’apparence, d’une justice partiale ».

Le problème se pose car le juge administratif, conseiller du gouvernement, est amené à être consulté puis, éventuellement, à statuer sur la même mesure administrative. Eu égard à cela, le doute sur l'impartialité du juge est objectif. Effectivement, parmi les réformes de 1963 relatives à l'organisation du Conseil d’État, une d'entre elle établit la double affectation des conseillers d’État en service ordinaire à une section administrative et à la section du contentieux.

Ainsi, les sections concernées par le cumul d'activités juridictionnelles et administratives ne sont pas les mêmes, en revanche les personnes peuvent l'être. Cela pose donc un problème au niveau de l'impartialité du procès.

La question s'est posée dans l'arrêt d'assemblée Labor Metal le 23 février 2000 par rapport à la Cour des Comptes. Depuis, le décret du 23 mars 2008 a posé un certain nombre de règles pour encadrer cela.

Toutefois, il faut noter que la CEDH n'a pas condamné le Conseil d’État français pour manque d'impartialité, puisque pour elle « "il bénéficie d'une large impartialité structurelle" » (CEDH, 9 novembre 2006, Société Sacilor-Lormines c/ France).

Malgré cela, le défaut de partialité du Conseil d’État peut être entendu, comme le montre l'arrêt du 16 avril 2000, Association Alcaly. En effet, en l'espèce, le CE refuse de saisir le Conseil Constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le principe d'impartialité, jugeant qu'il n'y avait aucune atteinte à ce principe par rapport à la Constitution. Dans ce cas, on pourrait reprocher au Conseil d’État d'avoir jugé sur sa propre impartialité, ce qui peut sembler reprochable.

Finalement, nous pouvons reprendre les propos de Jean Rivero, selon lequel « Il paraît souhaitable que le personnel des sections administratives ne puisse participer dans le même temps aux formations contentieuses. C’est au sein même du Conseil d’Etat, une sorte de prolongement du principe de séparation des pouvoirs. » A travers cela, il témoigne des craintes que peut entrainer le cumul d'activités du Conseil d’État sur l'exigence d'impartialité nécessaire pour toute juridiction.

Cependant, il est désormais utile de s'interroger sur la notion même d'impartialité.

B. La difficile définition de l'impartialité

Il est intéressant de se pencher sur la définition de l'impartialité, dans la mesure où cette notion peut appeler diverses interprétations.

« Par contraste avec la timidité des juges ordinaires […], le CE de plus en plus sûr de lui et de sa pérennité est devenu entre la puissance publique et les citoyens, un arbitre certes non neutre mais impartial et finalement au service des droits de l’homme ». Le doyen Vedel, à travers ses propos, exprime la difficulté de la définition de la notion d'impartialité. En effet, il semblerait que le Conseil d’État ne soit pas neutre, mais qu'il soit tout à fait impartial.

Tout d'abord, c'est dans les arrêts Comité mosellan de sauvegarde de l'enfance le 6 juillet 1994 et Syndicat des avocats de France le 5 avril 1996 que le Conseil d’État énonce sa définition de l'impartialité.

Selon cette juridiction suprême, la coexistence des activités contentieuse et consultative n'est pas en elle-même contraire aux principes d'impartialité et d'équité du procès. C'est uniquement le fait que les formations soient similaires qui peut porter atteinte à l'exigence d'impartialité et d'équité du procès. Ainsi, il est nécessaire de procéder à une appréciation objective et in concreto de l'impartialité à travers chaque cas d'espèce.

En outre, c'est dans l'arrêt Procola c/ Luxembourg du 28 septembre 1995 que la CEDH s'exprime sur cette notion. Le cumul des fonctions administrative et juridictionnelle n'est pas en cause, ce n'est pas cela qui peut être considéré comme un risque pour l'impartialité. C'est vraiment le fait que la même personne donne son avis sur un projet de décision et statue ensuite sur la même décision au contentieux qui pose problème.

Finalement, il ressort de ce travail de définition de l'impartialité que le cumul d'activité administratives et juridictionnelles, a priori considéré comme attentatoire à des principes importants, ne soit pas un véritable manquement à l'impartialité (CE, 25 janvier 1980, Gadiaga).

En somme, la crainte légitime concernant le cumul des activités du conseil d'Etat peut être nuancée avec l'analyse approfondie de la définition de la notion d'impartialité. Ainsi, il apparaît que le cumul des activités administratives et juridictionnelles ne soit pas automatiquement attentatoire à l'exigence d'impartialité nécessaire à la juridiction suprême.

Désormais, il convient alors d'analyser les règles d'encadrement de cette dualité fonctionnelle.

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- Le cumul d'activités par le CE, une situation encadrée

A. L'encadrement de la dualité fonctionelle, garantie de l'impartialité du procès

Dans la réalité jurisprudentielle, il faut noter qu'il était déjà interdit à un juge de se prononcer sur une décision dont il est l'auteur, que ce soit à titre individuel ou en tant que membre d'un organe collégial, ce que montre l'arrêt du CE le 11 août 1864, Ville de Montpellier.

Pour garantir l'exigence d'impartialité nécessaire à toute juridiction, il apparaît clairement qu'il est nécessaire d'exercer un contrôle sur la dualité fonctionnelle du Conseil d'Etat, sans quoi la crainte d'un manque d'impartialité soit confirmée. C'est notamment après les arrêts Procola, Kleyn et Sacilor-Lormines de la Cour Européenne