Le bicaméralisme dans les démocraties occidentales

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- La nature du bicaméralisme unitaire

La Chambre basse est le plus souvent élue au suffrage universel direct selon des modes de scrutin qui peuvent être différents, mais très démocratiques (majoritaire à un tour pour la Chambre des Communes anglaise, majoritaire à deux tours pour l’Assemblée nationale française). Elle constitue de ce fait une assemblée populaire et représentative de la Nation.

La Chambre haute présente des caractères spécifiques en raison d’un âge d’éligibilité plus élevé, de la durée d’un mandat généralement plus long (mandat à vie des Lords britanniques, six ans pour le Sénat français actuel), d’un renouvellement souvent partiel de ses membres (la moitié des sénateurs renouvelée tous les trois ans en France) et enfin d’un mode de scrutin spécifique privilégiant « l’espace » des collectivités territoriales plutôt que la densité de leur population.

En France, les sénateurs sont élus par des collèges électoraux dont près de la moitié représentent les communes rurales alors que celles-ci regroupent moins du quart de la population. Lesdits collèges ont une composition n’ayant guère varié depuis la IIIème République, comprenant les députés, les maires et les Conseillers municipaux (95 % des collèges), les Conseillers généraux, les délégués des Conseils régionaux. Plus d’un siècle et demi après, la formule de Léon Gambetta prononcée dans son discours de Ménilmontant en 1875 conserve donc toute sa pertinence : « Le Sénat est le grand Conseil des communes de France ».

La Chambre des Lords apparait à certains observateurs politiques comme un anachronisme, le grand conservatoire des rites anglais, ayant conduit un ancien Premier Ministre à la qualifier de « citadelle moyenâgeuse antidémocratique » (Tony Blair). On y dénombre quelques huit cent Lords héréditaires nommés par le Roi (ou la Reine), les Lords représentant l’Ecosse, ceux représentant l’Irlande, Les Lords à vie, nommés par la Couronne, enfin dix-huit Lords d’appel, (hauts magistrats nommés à vie), et enfin vingt-six Lords spirituels (archevêques et évêques anglicans).

En dépits de ces différences d’ordre structurel, le bicaméralisme connaît la même évolution au sein des Etats fédéraux et unitaires, l’évolution des régimes révélant dans les deux cas un déclin de l’influence de la Chambre haute.

II°) _ Les analogies conjoncturelles

Force est de constater que s’il existe une différence de degré dans cette même évolution, due principalement au fait que, rappelons-le, le bicaméralisme est une nécessité du fédéralisme, le bicaméralisme subit une évolution identique vers ce que l’on a coutume d’appeler : Le « bicaméralisme atténué » (A).

Mais si la Chambre haute voit son influence diminuer, l’heure de sa suppression n’a pas pour autant sonnée, à la condition toutefois d’une inévitable adaptation passant par une redéfinition de son rôle (B).

A°) _ Vers un « bicaméralisme atténué »

1°) Les signes du déclin

Le « bicaméralisme atténué » consiste à privilégier le rôle de la Chambre basse, qui exprime la volonté populaire, et à diminuer le rôle de la Chambre haute qui apparaît généralement comme un bastion conservateur. Les signes du déclin de la Chambre haute sont multiples, ils concernent tout à la fois son pouvoir législatif, ses compétences budgétaires, et même son autorité politique.

Sur le plan législatif, les signes du déclin peuvent dans certains cas aboutir à une perte quasi-totale de ce pouvoir traditionnellement dévolu aux Assemblées parlementaires. (Le « Bundesrat » est à l’heure actuelle à l’origine de 5 % seulement des propositions de loi). De surcroit, dans l’hypothèse d’un conflit insoluble entre les deux Assemblées c’est en dernier ressort la décision de la Chambre basse qui s’imposera, concentrant tout le pouvoir législatif En Allemagne, lors du vote d’une loi fédérale, possibilité est offerte au « Bundestag » de briser le véto du « Bundesrat » par un vote à la majorité qualifiée ; en France, l’article 45 in fine de nos institutions consacre le dernier mot à l’Assemblée Nationale pour le vote des lois ordinaires.

En matière budgétaire, la prééminence revient traditionnellement à la Chambre basse. C’est le cas notamment en France (aux termes de l’alinéa 2 de l’article 47 de la Constitution de 1958, le Sénat peut être amené à statuer sur le projet de loi de finances dans un délai maximum de quinze jours contre quarante jours pour l’Assemblée Nationale).

Dans le domaine politique, si l’on excepte le cas remarquable du Sénat américain, on assiste généralement à une baisse significative de l’influence de la Chambre haute. En France, aux termes de l’article 49 de la Constitution de 1958, le Sénat ne peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et l’obliger à démissionner. L’alinéa 4 dudit article prévoit seulement la faculté offerte au Premier ministre de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale sans sanction possible.

La perte d’influence significative de la Chambre haute a entraîné de multiples tentatives de réformes qui traduisent son déclin.

2°) Les réformes, tentatives, et propositions de réformes

La France et la Grande Bretagne ont pu tenter de modifier la composition ou les attributions du Sénat ou de la Chambre des Lords. Ce furent longtemps des échecs. La réforme visant à l’abolition de la Chambre des Lords a souvent été annoncée puis abandonnée, la dernière tentative sérieuse a été celle du Gouvernement de Sir Harold Wilson en 1968 – 1969. Tony Blair a repris l’idée en mettant fin à la prairie héréditaire et en prévoyant l’élection des membres de cette Assemblée. En France, le référendum gaullien rejeté du 27 avril 1969 tendait à abaisser le rôle du Sénat en le fusionnant avec le Conseil Economique et Social (actuel Conseil Economique, social et environnemental). Le Premier ministre Lionel Jospin, quant à lui, ayant qualifié le Sénat « d’anomalie », a tenté une réforme de fond. Celle-ci n’a pu qu’aboutir à la loi du 10 juillet 2000 révisant les modalités d’élection des sénateurs sans atteindre l’objectif initialement fixé.

Ces tentatives de réforme traduisent le déclin de cette institution, leurs échecs montrent que les secondes Chambres