La notion d'acte d'administratif

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C – Les circulaires

Les circulaires sont des indications, des recommandations ou en encore des explications par lesquelles les chefs de service encadrent leur personnel dans l'organisation et le fonctionnement d'un service public. Dans un premier temps, le juge administratif par un arrêt CE Institution Notre-Dame du Kreisker, 29 janvier 1954 distinguait les circulaires réglementaires des circulaires qui ne l'étaient pas, ces dernières étaient dîtes interprétatives. Mais dans un second temps et désormais on distingue les circulaires selon qu'elles sont impératives ou non, CE Madame Duvignères, 18 décembre 2002.

1) La distinction circulaire réglementaire / circulaire interprétative

a. Le principe posé par l'arrêt

En l'espèce cela concernait un directeur d'école privée qui avait fait un recours contre d'une part une circulaire du ministre de l'éducation nationale et d'autre part contre une lettre du sous-préfet. Le Conseil d’État déclara que le recours contre la lettre était irrecevable, la lettre ne faisait pas grief. Un recours contre une lettre peut être accueilli, CE arrêt Commune de Saint Pierre d'Irube, 26 décembre 2012. Une lettre peut tantôt faire l'objet d'un recours contre excès de pouvoir tantôt la lettre ne peut pas faire l'objet d'une recours contre excès de pouvoir, c'est le contenu de la lettre qui compte. En 1954 les juges du Palais Royal considèrent qu'à côté des circulaires dont l'objet est rappeler aux divers services les textes applicables il existe des circulaires qui créer des droits ou des obligations pour les tiers, ces dernières posent donc des règles juridiques nouvelles et c'est pour cela qu'elles ont été qualifiées par le CE de circulaires réglementaires. En 1954 le CE distingue donc les circulaires réglementaires qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir des circulaires interprétatives inattaquables.

b. Les problèmes soulevés par la jurisprudence de 1954

La distinction entre d'un coté les circulaires réglementaires et de l'autre les circulaires interprétatives posaient un double problème. Le premier problème était relatif au pouvoir réglementaire du ministre, un ministre peut-il créer des règles générales qui s'imposent aux tiers ? C'est le cas, arrêt CE Jamart, 7 février 1936, il a un pouvoir réglementaire en tant que chef de service.

Le second problème portait sur le critère permettant de distinguer les circulaires interprétatives des circulaires réglementaires. Cette distinction était à la fois inopportune et incertaine. Elle était inopportune car interpréter c'est aussi créer. Cette distinction était également incertaine, en effet, dans certains arrêts les juges estimaient que le ministre s'était borné à interpréter les dispositions d'une loi ou d'un règlement alors que l'examen de la circulaire faisait apparaître qu'en réalité le ministre avait posé des règles de droit nouvelles, arrêt Fédération nationale des travaux public, 10 mai 1996.

c. Les limites de la jurisprudence de 1954

Le CE pour pallier à la difficulté a adopté une démarche plus que contestable. Pour savoir si une circulaire pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir il examinait sa légalité. Si la circulaire était légale elle était dite interprétative et donc inattaquable et à l'inverse si la circulaire était illégale elle était considérée réglementaire et attaquable, arrêt GISTI, 29 juin 1990. Cette méthode allait à l'encontre de la chronologie, avant de juger une affaire au fond il faut d'abord voir si le recours est recevable. C'est pour remédier aux insuffisances de la jurisprudence Notre-Dame de Kreisker a modifié sa jurisprudence avec l'arrêt Madame Duvignères.

2) La distinction circulaire impérative / circulaire non-impérative de l'arrêt Mme Duvignères

Depuis l'arrêt Mme Duvignères l'éligibilité du recours contre une circulaire est désormais subordonné à son caractère impératif Arrêt CE Syndicat national des personnels techniques et travaux de l'équipement de la CGT, 26 mai 2009. A partir du moment où une circulaire n'est pas impérative elle ne fait pas grief et elle ne peut donc pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et inversement si elle fait grief. Ce n'est pas parce qu'une circulaire est réglementaire qu'elle est illégale contrairement à la jurisprudence de 1954 avec l'arrêt Mme Duvignères. Avec l'arrêt Mme Duvignères une circulaire n'est illégale que dans quatre cas :

- Si elle fixe une règle nouvelle alors que son auteur est incompétent pour le faire

- Erreur de droit, violation de la loi

- Si l'interprétation qu'elle prescrit d'adopter méconnaît le sens et la porté des dispositions législatives ou réglementaire qu'elle voulait expliciter

- Il réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure

D - Les directives type Crédit Foncier de France

Contrairement aux circulaires qui s'attachent à la façon dont l'administration doit agir, les directives dites types Crédit Foncier de France concernent plutôt le contenu des décisions que l'administration doit prendre. Les directives dites Crédit Foncier de France ont été dégagé par la jurisprudence du Conseil d’État, c'est une création prétorienne. C'est le juge administratif qui les a créé par l'arrêt CE Crédit Foncier de France, 11 décembre 1970.

1) La définition des directives type Crédit Foncier de France (CFF)

Il ne faut pas confondre les directives types CFF avec les directives européennes. Par définition, une directive type CFF définie des orientations générales en vue de diriger les futures décisions de l'administration. Pour autant, l'administration ne renonce pas complètement à exercer son pouvoir d'appréciation. La directive administrative est un encadrement souple des décisions futures de l'administration. C'est une ligne de conduite que l'administration définie elle-même pour diminuer les risques d’arbitraire, de contradiction,