CE Ass 28 mars 1997

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L’atteinte à l’environnement était d’ailleurs manifeste et a été utilisé comme fondement d’annulation de décret dans d’autres arrêts. Mais l’aspect environnemental présente pour le juge le problème qu’il s’agit d’un inconvénient inhérent à la réalisation de toute voie autoroutière. Prendre cet aspect au sérieux pourrait donc facilement aboutir à une annulation d’une très grande partie de projets d’autoroute. C’est apparemment la raison pour laquelle le Conseil d'Etat préfère de se fonder sur l’aspect financier, plus facilement contrôlable et convaincant que cette notion un peu flou de la protection d’environnement largement soumise à la conception politique, comme on peut faire des comparaisons de chiffres qui sont persuadant sans qu’il soit nécessaire de trouver des arguments supplémentaire. Le critère d’environnement, bien qu’il soit utilisé de temps en temps se trouve écarté à chaque fois, quand la solution peut être basée sur d’autres inconvénients. Il ne paraît pas équivalent à l’aspect du coût financier, son inclusion à la théorie du bilan demeure un choix politique, tandis que sa portée juridique reste minime.

Mais ceci n’est pas la seule critique que subi cet arrêt et la conception de contrôle du Conseil d'Etat.

- …Motivé par des raisons d’opportunités et de politique

La théorie du bilan subi déjà traditionnellement, quand le Conseil d'Etat l’applique, la critique d’être un contrôle d’opportunité (A) et la solution du 28 mars 1997 comporte encore d’autres aspects qui semble motivé par un choix politique (B).

- S’agit-il d’un contrôle d’opportunité ?

A une part de la doctrine il ne manque pas la motivation de critiquer la théorie du bilan, dès qu’elle apparaît dans une décision du Conseil d'Etat, ce qui fait invoqué à certains l’abandon totale de cette jurisprudence pour la remplacer par le régime de l’erreur manifeste d’appréciation.

En effet il est évident qu’en se prononçant sur l’utilité publique d’un projet, le Conseil d’Etat est amené à porter une appréciation sur les choix exercés par l’administration et donc à substituer sa conception de l’intérêt public à celle que l’administration a fait prévaloir. Autrement un contrôle efficace paraît peu possible. Dans ce cas, l’opportunité se présente comme la « réalité » des faits, elle est donc une condition de la légalité d’une décision. En espèce le Conseil d'Etat est allé au-delà.

Il considère un intérêt limité à cause des traces déjà existantes, qui privent le projet de sa nécessité. On pourrait dire qu’il applique le deuxième critère de la théorie du bilan, qui exige pour qu’il y ait utilité publique, que l’expropriation est nécessaire pour atteindre le but recherché, car l’opération envisagé ne peut pas être réaliser autrement dans des conditions équivalentes. Mais le but recherché et admis par le Conseil d'Etat c’est au moins l’amélioration de la sécurité et des conditions de circulation. Ceci ne sera pas garantie par les traces existantes. On ne se trouve plus dans l’application de la deuxième question, mais devant une substitution du Conseil d'Etat à la décision de l’administration. Jusque là, le Conseil d'Etat a toujours affirmé que s’il lui revenait de contrôler la localisation de l’opération projetée car le choix du trace apparaît comme un élément de légalité, par contre il ne lui revient pas de choisir entre plusieurs tracés, ce qui est une question de pure opportunité. On pourrait donc conclure que la jurisprudence du bilan conduit nécessairement à un véritable contrôle de l’opportunité des décisions de l’administration. Mais on pourrait également dire, que le Conseil d'Etat a tout simplement étendu la notion du nécessaire. Pourquoi exproprier si l’apport du projet paraît minime compte tenu de toutes les circonstances du cas?

- L’ignorance d’aspect de validité externe

Le Conseil d'Etat a décidé en considérant le fond de l’affaire. Il paraît d’ailleurs possible qu’il aurait pu se fonder sur des vices de formes.

Le recours des requérants tenait particulièrement à l’absence de concertation préalable liée à la méconnaissance de la circulaire Bianco et à l’insuffisance du dossier soumis à l’enquête publique. Le Conseil d'Etat disposait donc de suffisamment d’arguments pour faire échec à la construction de l’autoroute sur la base de ces moyens.

On a l’impression que le Conseil d'Etat voulait faire signe à l’administration dont il exerce le contrôle. La loi sur le développement et l’aménagement du territoire du 4 février 1995, qui prévoit qu’en 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile, soit d’une autoroute ou d’une route express à deux fois deux voies soit d’une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse ne doit pas être comprise dans un sens toujours favorable à la construction d’une autoroute. Il s‘agit aujourd’hui plutôt d’aménager le réseau routier déjà existant que de construire de nouvelles autoroutes. Mais pour pouvoir consacrer cette « ligne de conduite » il a fallu ignorer des aspects de la validité externe, ce qui permet au Conseil d'Etat de prendre une place qui n’est pas la sienne.

- L’illégalité

- Théorie du bilan appliqué à l’acte dérivé

- L’illégalité d’une utilité publique à raison de son coût excessif

- L’extension du champ d’application du bilan coût-avantage

- Renforcement de la jurisprudence Ville Nouvelle-Est

- Contrôle d’opportunité du juge