Dissertation relative aux exceptions au plan local d'urbanisme

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- Les dérogations autorisées, visées à l’article L152-4 du code de l’urbanisme.

La dérogation consiste en la non-application des règles d’un document d’urbanisme lors de l’octroi d’une autorisation d’occupation des sols. Le plan concerné est alors mis à l’écart au profit d’une décision individuelle. Malgré une intention louable de permettre une interprétation de l’esprit de la règle dans des cas spécifiques, depuis 1976, les abus (Cf. infra) ont mené à l’interdiction législative de toutes formes de dérogations.

L’insécurité juridique inhérente aux dérogations a donc donné lieu à leur interdiction. Cependant, à titre exceptionnel, nous pouvons relever que le législateur a retenu trois cas particuliers où un maintien des dérogations est autorisé. Ceux-ci sont listées à l’article L152-4 du code de l’urbanisme.

Suivant le premier alinéa, sont autorisées les dérogations liées à « la reconstruction de bâtiments détruits ou endommagés à la suite d’une catastrophe naturelle survenue depuis moins d’un an, lorsque les prescriptions imposées aux constructeurs en vue d’assurer la sécurité des biens et des personnes sont contraires à ces règles [celles du PLU] ». Issu de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, en son article 51. Cette mesure vise les travaux présentant un caractère « urgent » sans qu’il soit nécessaire d’attendre une modification ou une révision du PLU[15]. Il est important de ne pas faire d’amalgame entre cette disposition et l’article L111-15 énonçant que « lorsqu’un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l’identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d’urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement ». Ici, les hypothèses sont plus larges et applicable de plein droit sauf disposition contraire. Il n’y a donc pas, dans ce cas, de dérogation.

Au second alinéa, l’article vise « la restauration ou la reconstruction d’immeubles protégés au titre de la législation sur les monuments historiques, lorsque les contraintes architecturales propres à ces immeubles sont contraires à ces règles [celles du PLU] ». C’est la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit en son article 9 qui instaure cette disposition. La finalité est de faciliter la restauration et la reconstruction des édifices historiques, qui sont soumis à la fois au PLU et aux règles spécifiques aux monuments protégés, en évacuant les éventuels blocages[16].

Le dernier alinéa dispose que les dérogations sont possibles pour « des travaux nécessaires à l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant ». Cette disposition est instaurée par la loi MOLLE n° 2009-323 du 25 mars 2009 en son article 44. Elle vise les logements existants et non ceux à créer, il s’agit donc d’améliorer les conditions d’habitabilité du parc existant en permettant des travaux normalement illégaux au regard des règles d’urbanisme. Son importance a été révélée par un arrêt Marcq-en-Bareuil de la Cour Administrative d’Appel de Douai du 1er décembre 2005. En l’espèce, par méconnaissance du POS, un permis de construire avait été annulé alors qu’il avait pour objet l’aménagement d’un garage pour une fillette polyhandicapée.

En sus de ces trois dérogations, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle II » apporte un nouvel élément de dérogation s’agissant des PLU qui ne favorisent pas les constructions durables[17]. Cependant, il est à relever que cette disposition ne s’applique pas dans les secteurs sensibles[18].

La disparition des dérogations autres que les exceptions précédemment citées a poussé le législateur à redonner de la souplesse à un droit de l’urbanisme en perpétuel mouvance et en proie à une complexité de plus en plus prégnante. C’est dans cette optique qu’ont été créées les adaptations mineures.

- Une terminologie ambigüe : les adaptations mineures.

Notons que, la lettre de l’actuel article L152-3 du code de l’urbanisme prend naissance lors d’une réforme intervenue avec la loi n°76-1285 du 31 décembre 1976 en son article 10. Cet énoncé est primordial dans la compréhension du terme « dérogation » qui devra désormais s’entendre comme étant « adaptation mineure ».

Pour faciliter la mise en application du PLU et faire face à des situations spécifiques, le législateur a prévu qu’il était possible jusqu’en 1976 de déroger au Plan d’Occupation des Sols (POS) lors d’une demande d’occupation des sols. À partir de cette date il a officiellement interdit les dérogations mais à décider de rendre possible des écarts à la règle d’urbanisme sous la forme d’adaptations mineures. Celles-ci ont été préconisées par le ministère de l’Équipement[19] et étaient destinées à rendre possible des « assouplissements légitimes à la lettre de la règlementation pour mieux respecter l’esprit [de celle-ci] » et non des « réels manquements à la règle juridique qui peuvent aboutir à des écarts anormaux avec le droit applicable ». Ces adaptations mineures sont strictement encadrées par le législateur. Elles doivent être justifiées au regard des motifs énumérés à l’article L152-3[20] du code de l’urbanisme et doivent revêtir, cumulativement, un caractère « mineur »[21].

Il existe donc trois motifs exclusifs pour lesquels peut être justifiée une adaptation mineure, les autres motifs doivent donc être rejetés[22]. Ainsi, la « nature du sol »[23], la « configuration des parcelles »[24] et le « caractère des constructions avoisinantes »[25] sont les seuls motifs de justification d’adaptations mineures. D’ailleurs, une réponse ministérielle[26] énonce qu’« aucune adaptation mineure ne peut être accordée en l’absence d’un texte la prévoyant ».

De plus, outre ces motifs, il faut que l’adaptation soit « rendue nécessaire », il doit donc y avoir une réelle nécessité[27]. C’est l’opposabilité des règles qui rend possible les adaptations mineures, ainsi s’agissant du PLU, elles concernent le Règlement et ses documents graphiques ainsi que les Orientations d’Aménagement et de Programmation[28]. Sur ce point, une critique peut être fondée sur la nécessité pour le