CE, réf., 26 août 2016, Ligue des Droits de l’Homme

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la loi liste les différents types de mesure qui peuvent être prises par l’autorité compétente. La police spéciale est encadrée par le texte qui l’institue. Cet encadrement est important car les polices spéciales sont plus attentatoires aux libertés individuelles que la police générale.

En l’espèce, le maire exerce la politique des baignades et des activités nautiques. Cette mission est encadrée par l’article L.2213-23 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés…Le maire réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance… ».

Le maire de la Commune de Villeneuve-Loubet possède donc ce pouvoir de police spéciale, et plus de son pouvoir de police générale. Encadré par l’article L.2213-23 du code général des collectivité territoriales, ce dernier, dans ses différents arrêtés et notamment celui du 5 août 2016, a justifié ses mesures prises par le pouvoir de police spéciale qui lui a été confié.

En plus de la conception d’un ordre ordre public matériel relatif à la police générale vient s’ajouter un ordre public immatériel, relatif à la police spéciale. Soit un ordre moral venant défendre la dignité humaine, comme l’illustre l’arrêt de 1995 du Conseil d’Etat Commune-sur-Orge, et l’arrêt du Conseil d’Etat de 1997 Commune d’Arcueil, venant interdire des affiches publicitaires pour cause d’immoralité. C’est également le cas dans l’arrêt du Conseil d’Etat de 2014, Ministre de l’Intérieur c/ Dieudonné M’Bala M’Bala où un spectacle a été interdit dans certaines municipalités. En l’espèce, le maire de Villeneuve-Loubet précise dans son arrêté que l’accès à la baignade est interdit « à toute personne ne disposant d’une tenue correcte, respectueuse des bonnes moeurs et du principe de laïcité ». Ces termes de moeurs et laïcité sont relatifs à un ordre immatériel et moral que le maire, en tant que police administrative spéciale, vient défendre ici.

II. Absence des modalités d’intervention de la police administrative

Si, en tant que police administrative générale ou spéciale, le maire peut exercer un pouvoir et instaurer des mesures par des arrêtés, il se doit d’élaborer ses dernières suivant des règles spécifiques. Ainsi, il doit les justifier par un risque d’atteinte à l’ordre public (A) et doit effectuer un contrôle de proportionnalité (B).

A. Absence d’un risque d’atteinte à l’ordre public

Le juge peut annuler une mesure de police comme juge de l’excès de pouvoir, et réparer le préjudice causé par la mesure en tant que juge du plein contentieux. Il doit concilier à la fois les nécessités de l’ordre public et la protection des libertés individuelles. La jurisprudence est venue souligner l’exigence d’ordre public dans la justification des mesures prises par la police administrative. Dans l’arrêt « Abbé Olivier » du 19 février 1909, le Conseil d’Etat annule un arrêté du maire de Sens qui règlementait les convois funèbres, soit les enterrements. Le Conseil estime que le maire a utilisé son pouvoir de police en vue de considérations étrangères à l’ordre public.

La jurisprudence a également affirmé la nécessité du respect des libertés dans cette même action de la police administrative, comme dans l’arrêt Daudignac Conseil d’Etat du 22 juin 1951.

Dans l’arrêt Abbé Olivier du 19 février 1909 , le Conseil d’Etat s’est exprimé sur les mesures prisent par un maire dans un arrêté. Ce dernier avait interdit les manifestations religieuses et les convois funèbres. Le Conseil d’Etat a considéré légal la première mesure, mais la deuxième a été déclarée illégale du fait de son caractère excessif et non relatif a un trouble de l’ordre public.

En l’espèce, le Conseil d’Etat considère que « il ne résulte pas de l’instruction que des risques de trouble à l’ordre public aient résulté, sur les plages de la Commune de Villeneuve-Loubet, de la tenue adoptée de la baignade par certaines personnes ». Ici, le critère de nécessité de l’ordre public est réputé non respecté par le maire en tant que police administrative, et par le juge des référés du tribunal administratif par la suite. Aucun risque de trouble à l’ordre public vient justifier l’ordonnance en question et ainsi les mesures prisent par le maire de la Commune. Ainsi, « en l’absence de tels risques, l’émotion et les inquiétudes résultant des attentats terroristes, et notamment de celui commis à Nice le 14 juillet dernier, ne sauraient suffire à justifier légalement la mesure d’interdiction contestée ». Le maire de la commune de Villeneuve-Loubet n’a pas su justifier ses mesures mises en oeuvres dans son arrêté du 5 juin 2016 par un risque d’atteinte à l’ordre publique, selon le Conseil d’Etat. Il entache par conséquent son arrêté par une illégalité face aux libertés fondamentales au sens de l’article 512-2 du code de justice administrative.

B. Absence d’un contrôle de proportionnalité

Dans l’exercice de son pouvoir, la police administrative doit prendre des mesures justifiées par un certain contexte de risque à l’ordre public : c’est la nécessité de la mesure. Si cette nécessité est acquise, le juge examine son intensité, il recherche si, dans son étendue, la mesure de police répond exactement aux préoccupations d’ordre public pour lesquelles elle a été prise. C’est ici qu’intervient le contrôle dit de proportionnalité, qui constitué un contrôle de l’exacte adéquation de l’intensité de la mesure de police aux risques de troubles à l’ordre public.

C’est ce contrôle de proportionnalité que le Conseil d’Etat effectue depuis l’arrêt Benjamin de 1933. Le juge doit vérifier que l’administration a pris la mesure la moins attentatoire possible aux libertés individuelles, et la plus adaptée aux circonstances qui existaient au moment concerné. Dans l’arrêt Benjamin, le Conseil d’Etat a annulé les arrêtés litigieux au motif qu’ils