Les différentes catégories de loi de finances

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chaque assemblée parlementaire de voter d’abord la loi de règlement dans sa fonction de constat (ce qui bien été exécuter, ou non), et de la corriger avant le vote de la prochaine loi de finances de l’année.

C. Les lois de finances spéciales ou partiales

1) La reconnaissance constitutionnelle et jurisprudentielle des lois de finances de spéciales

On trouve ici en premier lieu l’article 47 alinéa 4 de la Constitution qui prévoit que « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée (auprès du Président de la République) en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ». Cela veut dire que quand cette loi de finances a été votée par le Parlement mais est insusceptible d’être promulguée à temps, le chef de Gouvernement a la possibilité de demander au Parlement le vote d’une loi de finances spéciale destinée simplement à reconduire temporairement l’autorisation de perception des ressources votée l’année passée.

A côté de cette disposition constitutionnelle, on trouve la Décision du 30 décembre 1979 du Conseil constitutionnel relative à la loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir, en 1980, les impôts et taxes existants (situation suivant laquelle le Gouvernement n’a pas de budget). Le Conseil constitutionnel va confirmer ce mécanisme des lois de finances spéciales et temporaires en se fondant sur le critère matériel des lois de finances, tout en nuançant le mécanisme de l’article 47 alinéa 4 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel constate que « Ni la Constitution, ni l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique aux lois de finances n’ont prévu explicitement la procédure à suivre après une décision du Conseil constitutionnel déclarant la loi de finances de l’année non conforme à la Constitution ». Le Conseil constitutionnel précise qu’ « il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; ils doivent, pour ce faire, s’inspirer des règles prévues (de l’article 47 alinéa 4) ». Pour finir, le Conseil constitutionnel ajoute qu’« à cette fin, et dans l’attente de l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 1980, la loi soumise au Conseil constitutionnel autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’Etat ». Il s’agit donc d’une loi de finances spéciale, voire partiale, et également temporaire.

Tout cela a été confirmé par l’article 45 de la LOLF qui prévoit les deux situations :

Lorsque la loi de finances votée ne peut être déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’année d’exécution : en pareille situation, le Gouvernement et le Parlement disposent de deux procédures :

 dans un premier temps, le Parlement a la possibilité d’émettre un vote séparé sur la seule première partie de la loi de finances (cette première partie se rapporte uniquement aux ressources) ;

 la deuxième hypothèse est la possibilité pour le Parlement d’adopter un projet de loi de finances spéciale et temporaire autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.

La deuxième situation est la situation de la censure de la loi de finances de l’année par le Conseil constitutionnel : c’est la situation rencontrée le 24 décembre 1979. Ici, l’article 45 de la LOLF autorise le Parlement à adopter une loi de finances spéciale et temporaire autorisant le Gouvernement à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.

D. Les lois de programmation des finances publiques

A l’origine, au terme de l’article 34 de la Constitution, on trouvait des lois de programme dont la fonction principale était de rassembler l’ensemble des autorisations de programme dont la finalité était de répondre à une logique d’investissement. Ce qu’il faut retenir est que ces lois de programme n’avaient pas le caractère des lois de finances, il ne s’agissait que de lois ordinaires. Ce n’est qu’à partir de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dite de « modernisation des institutions de la 5ème République », que des lois de programmation voient le jour et sont intégrées à l’article 34. L’alinéa 4 de l’article 34 précise que « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’Etat ». L’alinéa 5 ajoute : « Les orientation pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

La dernière étape de la mise en place de ces lois de programmation est la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui permet d’inscrire précisément ces lois de programmation dans une logique de retour à l’équilibre budgétaire.

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