Le référendum local

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Cette consultation s’étend ensuite à la métropole, dans des cas d’abord bien définis: la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, codifiée aux articles L2113-1 et suivants du CGCT, prévoit l’organisation d’une consultation des électeurs sur l’opportunité d’une fusion de communes lorsque la demande en est faite par le représentant de l’Etat dans le département, par la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population ou par les deux tiers des conseils municipaux des communes comptant la moitié de la population.

La fusion est prononcée si le projet recueille l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes concernées.

Toutefois, une commune ne peut être contrainte de fusionner si la consultation fait apparaître que les deux tiers des suffrages exprimés représentant la moitié au moins des électeurs inscrits dans cette commune ont manifesté leur opposition au projet.

La procédure mise en place par la loi du 16 juillet 1971, qui n’a toutefois pas connu le succès escompté, confère ainsi au référendum local une valeur décisionnelle. Tout autre est le dispositif mis en place par la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui autorise la consultation des électeurs sur toutes les décisions prises par les autorités municipales pour régler les affaires de la compétence de la commune. L’initiative de cette consultation relève d’une proposition du maire, d’une demande écrite de la moitié des conseillers municipaux dans les communes de moins de 3 500 habitants ou du tiers des conseillers municipaux dans les communes de 3 500 habitants et plus.

La loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire s’inscrit dans le prolongement de la loi du 6 février 1992, en introduisant toutefois deux innovations majeures. Tout d’abord, elle donne aux établissements publics de coopération intercommunale la faculté de consulter les électeurs de leurs communes membres sur les affaires relevant de leur compétence en matière d’aménagement. Puis, elle pose le principe de l’initiative populaire, en permettant à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de demander au conseil municipal d’organiser une consultation sur une opération d’aménagement relevant de sa compétence.

Le deuxième alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales de soumettre, par la voie du référendum, à la décision des électeurs, les projets de délibération ou d’acte relevant de leurs compétences. C’est donc un référendum local décisionnel qui est mis en place. Cette disposition renvoie à la loi organique le soin de préciser les conditions de sa mise en oeuvre.

Le changement introduit par la modification de l’article 72 est fait de quatre innovations : l’instauration d’un droit de pétition permettant aux électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence, la création du référendum décisionnel à l’initiative des instances des collectivités territoriales, une procédure de consultation des électeurs lorsqu’on envisage de créer une collectivité à statut particulier ou de modifier son organisation et la possibilité de consulter les électeurs sur la modification des limites des collectivités territoriales.

Le développement de la démocratie locale et ainsi du référendum local sont encouragés par les instances européennes. Un rapport du Conseil de l’Europe affirme en effet que « les Ministres ont unanimement convenu que les référendums locaux pouvaient constituer un moyen de favoriser ou de raviver l'intérêt et la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques et compléter utilement les mécanismes de la démocratie représentative au niveau local. Toutefois, leur utilisation présente un certain nombre de risques éventuels qu'il importe d'éviter » (Rapport du Conseil de l’Europe, Secrétaire général donnant suite à la résolution 71-44 du Comité des Ministres, 20 octobre 1993). Lui-même conscient de tels risques, le législateur français a ainsi strictement encadré les conditions d’utilisation du référendum local à travers la loi organique n°2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local. Cette loi précise le champ d’application du référendum local mis en place par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et détermine les conditions d’adoption des projets de délibération et d’acte qui y sont soumis.

Par ailleurs, par une décision en date du 30 juillet 2003 (n°2003-482 DC), le Conseil Constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution cette loi organique du 1er août 2003.

Revenons sur les consultations locales avec l’article 122 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cet article a élargi le champ de ces consultations à toutes les collectivités territoriales, ainsi d’ailleurs qu’aux établissements publics de coopération intercommunale. Désormais, le droit relatif à la consultation des élections est codifié aux articles L1112-15 et suivants du Code général des collectivités territoriales.

Enfin, deux décrets du 4 mai 2005 et du 6 décembre 2005 ont été adoptés afin de préciser les procédures de mise en oeuvre de la consultation locale et du référendum décisionnel local.

- Les modalités d’organisation des référendums locaux

Pour étudier les modalités d'organisation encadrant le référendum local, il est important de distinguer selon le type de référendum local dont il est question. C'est pourquoi nous allons procéder dans un premier temps à une étude des modalités d'organisation du référendum décisionnel, puis de la consultation locale, du référendum institutionnel ainsi que sur d'autres référendums locaux que nous pourrions qualifier de spécifiques relatifs à la fusion de communes, sur les communes nouvelles, ou encore sur le regroupement de départements.

1. Le référendum décisionnel local

Étant créé par la révision constitutionnelle du 28 mars