Commentaire d'arret Cherlet-Benseghir 9 juillet 2010

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le Conseil d’Etat : par exemple qu’une loi soit intervenue pour autoriser la ratification d’un traité par le Parlement (CE, « SARL du parc d’activités de Blotzheim », 1978 ; CE « Aggoun » 2003).

 Les articles 55 de la Constitution et 14 alinéa du préambule de 1946 présents dans la décision, ne possèdent leur valeur supra législative que dans la mesure où ils ont été convenablement intégrés dans l’ordre juridique français et le juge administratif se charge désormais pleinement de cette tâche. L’existence du droit international dans la mesure où il engage des Etats souverains, doit primer sur les normes nationales qui lui sont contraires. Ce principe de primauté s’exprime dans le principe pacta sunt servanda, rappelé dans cet arrêt.

B. Le contrôle du respect par l’Administration des normes internationale.

 Le contrôle de conventionalité des lois par le Conseil d’Etat fut admis par l’arrêt « Nicolo » de 1989. Néanmoins, plusieurs palliatifs furent trouvés par le juge pour reconnaitre indépendamment la force obligatoire des normes internationale à l’encontre de l’Administration.

 Le juge s’estimait originairement lié au pouvoir exécutif pour pouvoir manier les traités internationaux négociés par ce dernier (saisine par question préjudicielle). Ainsi se reconnût-il compétent pour interpréter librement un traité en se passant de l’avis du Quai d’Orsay, dans un arrêt « GISTI » de 1990. Il s’agissait initialement de ne pas perturber la conduite des relations internationales de la France et de se référer à un spécialiste de la question.

 Cette position que l’on retrouve pour le contrôle de réciprocité des Traités présentait un double inconvénient : il plaçait l’Etat souvent défenseur devant le juge, en position de trancher lui-même le litige en donnant sa propre vision du texte dans un sens souvent favorable à l’Administration ; par ailleurs en faisant de l’Administration le juge et la partie du procès, il violait l’article 6 de la CESDH aussi cette attitude fut elle réprouvée par la CEDH (CEDH, « Beaumartin », 1994).

II. La reconnaissance juridictionnelle définitive de l’applicabilité réciproque des conventions internationales

L’appartenance à la légalité administrative des normes internationales, suppose leur reconnaissance de l’application réciproque par les autres partis. Le Conseil accepta au terme d’un long raisonnement jurisprudentiel, de ne plus s’en remettre systématiquement à l’avis du ministre des affaires étrangères (A). Cette démarche, réhabilite à la fois la fonction de jugement du Conseil tout autant que celle du justiciable et des administrés de manière plus générale (B).

A. La tardivité de l’admission du contrôle de réciprocité administrative des traités

 Le Conseil d’Etat s’opposa initialement à reconnaitre sa compétence pour examiner les conditions par lequel un Etat signataire, applique un traité dans son ordre juridique (CE, « Rekhou » 1981). La séparation des pouvoirs animée d’une volonté de ne pas interférer dans les affaires de l’exécutif et le fait que l’examen de la réciprocité de relève pas de la fonction de juger, étaient les principaux arguments de refus.

 Le CE, se référa ainsi systématiquement à l’avis du Ministre des affaires étrangères (CE, « Chevrol » 1999) : non seulement cette saisine était régulière, mais le juge admettait pour véridique l’interprétation donnée par le ministre (question préjudicielle).

 La CEDH condamna cette pratique juridictionnelle émise par la France (CEDH, « Chevrol », 2003). Cette pratique n’est pas en soit interdite puisque dans cet arrêt, le ministre fut en effet sollicité. Si la saisine du ministre sur un contrôle de réciprocité n’est pas contestable pour la CEDH, la prise en compte nécessaire de l’avis du ministre par le juge l’est. En ne fondant pas sa propre interprétation de la réciprocité et

en se bornant à suivre l’avis du ministre, le CE fit intervenir le ministre dans la fonction de jugement et porte atteinte à l’article 6 de la CESDH. L’application irréfléchie de l’avis du ministre serait donc la source de l’illégalité.

B. L’aboutissement final du contrôle de réciprocité.

 Le CE dans un arrêt « Chevrol » de 2004, effectua un revirement de jurisprudence et se conforma à la décision de la CEDH. La saisine du ministre pour avis sur un contrôle de réciprocité est admise et rappelé par l’arrêt « Benseghir ».

 Cependant, le CE rappel que cet avis est conditionné aux éléments du procès équitable (la CESDH figure dans les visas). Le requérant devra être prévenu du renvoi au ministre et pourra le cas échéant exprimer des observations. Il aura également le droit de connaitre les éléments de réponse du ministre et d’en apporter des répliques dans le cadre d’un débat contradictoire.

 Le CE ne saurait alors être privé de sa compétence en tenant pour véridique l’avis du ministre, aussi ne peut-il volontairement s’abstenir d’infirmer ou de confirmer ledit avis au risque que cette attitude s’apparente à un déni de justice (article 4 du code civil). L’expertise du ministre est en soit la bienvenue mais dans la mesure où elle conserve une marge de manœuvre intellectuelle au juge administratif, éclipsant les apparences d’un maintien de la théorie du ministre-juge dans le contentieux