Les moyens de l’action administrative

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La limite est rappelée par l’arrêt Mme B. contre Direction Régionale des entreprises de la concurrence de la consommation… d’Ile de France du 25 septembre 2015, dans lequel le CE dit que ces mesures ne font pas l’objet d’un recours sauf si elles portent atteinte au statut de l’agent, à l’exercice de ses droits et libertés fondamentaux ou emporte des conséquences en termes de perte de responsabilité ou de rémunération.

Il s’agit ensuite des décisions prises au sein des écoles ou des établissements d’enseignements. La décision d’affecter un élève dans une classe plutôt qu’une autre est une mesure d’ordre intérieur (arrêt Bricq du 11 juin 1967). Le refus opposé à un élève de changer d’option n’est cependant pas une mesure d’ordre intérieur (arrêt Attard du 5 nov. 1982).

Puis, les décisions prises dans les prisons et les casernes ont posé problème. Le JA avait une conception large des mesures d’ordre intérieur. Ainsi, des décisions aux conséquences lourdes étaient considérées comme insusceptible de REP. Le CE considérait que le placement d’un détenu en quartier de haute sécurité était considéré comme une mesure d’ordre intérieur dans l’arrêt Cahiol du 24 janv. 1984. Mais à l’époque, cela signifiait être placé à l’isolement, avec interdiction de conserver des aliments. Dans l’arrêt Dewawrin du 11 juil. 1947, un militaire avait été puni à 2 fois 60 jours de forteresses. Là aussi, le CE avait estimé qu’il s’agissait d’une mesure d’ordre intérieur. Ces jurisprudences ont été critiquées par la doctrine.

La menace que faisait peser la CEDH, au nom de l’article 6 de la Conv.EDH, a fait changer les choses. Le CE a fait évoluer sa position dans 2 arrêts d’assemblée Marie et Hardouin du 17 fév. 1995. Le commissaire du gouvernement défendait cette évolution. Il donne une ligne selon laquelle doivent pouvoir faire l’objet d’un recours les punitions qui entrainent une atteinte sensible à des droits et libertés protégés et les punitions qui signifient une atteinte substantielle à la situation statutaire ou administrative de l’intéressé. Le CE retient cette proposition dans les 2 cas (punition de cellule pour l’arrêt Marie et punition d’emprisonnement pour l’arrêt Hardouin).

Une deuxième grande étape a eu lieu en 2007, où le CE va rendre plusieurs arrêt d’assemblée avec pour volonté de faire reculer de manière très nette les mesures d’ordre intérieur dans le domaine pénitentiaire. Il importe de mesurer la nature et l’importance des effets de la décision sur la situation des détenus.

Dans l’arrêt Planchenault du 14 déc. 2007, le CE renverse sa décision de 2005 et décide que le déclassement d’un détenu de son emploi en prison n’est pas une mesure anodine puisqu’il s’agit d’une source de revenu pour le détenu, d’un gage de réinsertion et d’une preuve de réinsertion. Ce n’est donc pas une mesure d’ordre d’intérieur.

Après 2007, l’évolution a continué et le CE, à plusieurs reprises, a montré que les détenus devaient pouvoir attaquer les décisions qui les concernent.

Les décisions concernant les changements d’affectation des détenus sont aujourd’hui considérées par le CE comme n’étant pas des mesures d’ordre intérieur. C’est la solution de l’arrêt Miloudie du 27 mai 2009.

A propose de la question des fouilles corporelles, dans la décision Mr. S. du 14 novembre 2008, le CE était saisi d’un recours contre la décision de fouille corporelle intégral à chaque sortie de prison. Il a décidé qu’il ne s’agissait pas d’une mesure d’ordre intérieur mais bien une mesure qui fait grief.

L’arrêt Garde des Sceaux contre Mr. Hervé A. du 26 novembre 2010 impliquait la décision du chef d’établissements qui fixaient les modalités essentielles des visites aux détenus. Le CE estime qu’il ne s’agit pas d’une mesure d’ordre intérieur puisqu’une telle mesure affecte directement les liens du détenu avec os environnement extérieur et une telle décision a des effets sur sa vie privée et familiale.

Toutes les sanctions disciplinaires peuvent faire l’objet d’une REP. Il en va même ainsi du simple avertissement. C’est l’arrêt Garde des Sceaux du 21 mai 2014 qui pose ce principe.

-) Les actes préparatoires

Les actes préparatoires concernent l’ensemble des avis, des consultations ou des propositions que l’Administration va voir arriver à elle avant de prendre une décision. Ces actes sont définis par René Chapus comme « les décisions qui sont un élément de la procédure d’élaboration d’une autre décision et qui n’ont d’autre effet juridique que de rendre possible l’édiction de cette décision ». L’avis est un acte préparatoire qui ne fait pas grief. Le JA estime que seule la décision finale fait grief et elle seule peut faire l’objet d’une REP.

Néanmoins, ces mesures préparatoires ont une incidence. Ainsi, pour tenir compte de cela, le JA considère que les vices qui affectent l’acte préparatoire peuvent être invoqués au moment du REP contre la décision finale. De plus, parfois, il est possible de faire des recours directs contre certains actes préparatoires. C’est par exemple le cas contre le refus d’émettre un avis.

2) Les formes des décisions administratives

Ces décisions administratives peuvent être soit explicites soit implicites.

a) Les décisions explicites

Il s’agit de toutes les décisions administratives exprimées dans un sens ou dans un autre par l’autorité administrative. Elles peuvent être écrites ou verbales. Parfois, la décision, bien qu’expresse, n’est pas clairement formalisée. C’est donc le juge qui va faire émerger l’existence d’une décision.

Dans l’arrêt Association Promouvoir du 6 octobre 2000, un REP contre la décision de mettre en place une campagne d’information et de sensibilisation à la contraception dans les collèges et les lycées a été formé. Mais la décision n’avait jamais été écrite. Le CE a déduit l’existence de la décision du fait qu’elle avait été évoquée dans une conférence de presse et que sur le terrain avait bien été lancée une campagne.

b) Les décisions implicites

Là se pose la question du silence conservé par l’Administration. Au bout d’un certain temps, ce silence aura un sens. Traditionnellement, le principe était que le silence faisait