Le rôle du rapporteur public dans la procédure administrative

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* De plus, deux pratiques ont lieu depuis un certain nombre d’année. Ce sont la demande préalable au RP et la note en délibéré. La première a pour but de demander au RP le sens général de ses conclusions avant l’audience. La seconde consiste pour les parties à répondre aux conclusions du RP par une note qui sera transmise à la formation de jugement avant le délibéré.

Mais cet arrêt Esclatine a été pris avant que la CEDH ne se soit prononcée. Elle va accepter la conformité du système français pour la communication des conclusions du RP.

Cependant Le rôle du rapporteur public va être mis à mal du fait d’une possible contradiction avec l’exigence du procès équitable de l’article 6§1, concernant la participation du RP au délibéré.

- L'exercice des pouvoirs du rapporteur public : un obstacle au droit au procès équitable ?

Malgré une importante mission auprès de la juridiction administration, le rôle du rapporteur public est très controversé notamment avec la décision rendu la CEDH dans l’affaire Kress c/ France (A). En dépit des multiples condamnations de la France pour la violation de l’article 6 -1 de la cedh, la justice administrative ne cesse de tergiverser et reprécise le rôle du rapporteur public (B)

- L’affaire Kress c/ France

Traditionnellement, on justifiait le rôle du commissaire du gouvernement par le fait qu’il n’était pas une partie au litige mais un membre indépendant de la juridiction. Il était donc normal qu’il parle en dernier, une fois que tout le reste avait été dit, pour résumer l’affaire et suggérer une solution. Il était également normal qu’il assiste au délibéré. Il ne fallait pas le confondre avec un procureur devant un tribunal pénal, puisqu’il ne représentait pas le gouvernement, ni l’accusation.

Malgré ce raisonnement à priori séduisant, la CEDH a vu plusieurs problèmes avec le système à la française. La première affaire significative dans laquelle elle s’est exprimée est l’affaire Kress contre France, du 7 juin 2001. Dans cette affaire, outre la durée de la procédure, plusieurs reproches étaient faits à la France :

L’impossibilité d’obtenir les conclusions du commissaire du gouvernement avant l’audience, ce qui viole le principe d’égalité des armes

L’impossibilité d’y répliquer puisque le commissaire du gouvernement parle en dernier

La participation du commissaire du gouvernement au délibéré, de nature à fausser l’impartialité de la juridiction

La Cour n’a pas été convaincue par le premier point en relevant que la requérante « ne saurait tirer du droit à l’égalité des armes (…) le droit de se voir communiquer, préalablement à l’audience, des conclusions » pour la bonne raison que celles-ci ne sont de toute façon communiquées à aucune des parties.

Sur le dernier point par contre, à savoir la présence au délibéré, la Cour a sanctionné la France. Le gouvernement estimait que la présence du commissaire au délibéré ne changeait rien puisque l’usage faisait qu’il n’y votait pas. La Cour, elle, a estimé au contraire que sa présence était de nature à faire penser aux parties qu’il allait influencer la décision prise à huis clos. Elle se base sur la théorie des apparences pour reconnaître qu’un plaideur « puisse éprouver un sentiment d’inégalité si, après avoir entendu les conclusions du commissaire dans un sens défavorable à sa thèse, il le voit se retirer avec les juges de la formation de jugement afin d’assister au délibéré dans le secret ».

Ainsi, même si dans les faits, la juridiction est impartiale, même si le commissaire du gouvernement n’influence pas le délibéré, encore faut-il que les apparences d’une bonne justice soit respectées : il faut que l’impartialité soit subjective, pas seulement objective. Il ne doit pas y avoir de doute dans la tête du justiciable sur la neutralité de ceux qui le jugent : le commissaire s’étant prononcé publiquement, il a pris parti et n’est dès lors plus neutre. Ainsi, la Cour estime qu’il ne saurait participer au délibéré et conclut à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention EDH. Il ne suffit donc pas pour elle que la justice soit bien rendue, encore faut-il qu’on ait l’impression qu’elle ait été bien rendue.

- La tergiversation du gouvernement

Suite aux condamnations de la France par la CEDH la réponse du gouvernement français a été d’institutionnaliser la pratique de la « note en délibéré » en permettant même de répondre de manière orale aux conclusions (article R733-1 du Code de justice administrative). Concernant la présence au délibéré, le gouvernement a ajouté un article R731-7 au même Code, disposant que le commissaire du gouvernement « assiste au délibéré mais n’y prend pas part ». La doctrine considérait en effet que maintenir sa présence était utile, pour sa propre information mais également parce qu’il contribue à assurer la cohérence de la jurisprudence, et parce qu’il peut apporter au délibéré des renseignements utiles, étant le dernier à avoir eu le dossier en main5.

Cela n’a pourtant pas suffi à la CEDH. Ainsi, elle a continué à condamner la France pour atteinte au procès équitable, par exemple lors d’une affaire Martinie contre France du 12 avril 2006, où elle explique notamment « que l’arrêt Kress (…) condamne la seule présence du commissaire du Gouvernement au délibéré, que celle-ci soit active ou passive ».

Semblant cette fois prendre la mesure de la condamnation, le gouvernement a fini par faire adopter un décret du 1er août 2006 créant un article R732-2 du Code de justice administrative, disposant que « La décision est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du gouvernement ». Quelques années plus tard, de l’eau aura encore coulé sous les ponts et un décret du 7 janvier 2009 remplacera son nom par « rapporteur public » histoire de lever toute ambiguïté sur son rôle. Les textes semblent cette fois claires et non équivoques.

Cependant le nouvel article ne s’applique bizarrement qu’aux tribunaux administratifs de première instance et aux cours administratives d’appel. Le Conseil d’Etat, en effet, a cru pouvoir s’affranchir des exigences de la CEDH, l’article R733-3 du Code de justice administrative lui réservant une règle spéciale, à savoir que « Sauf demande contraire