La réforme dee l'administration

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La distinction possible entre le point de vue de ceux qui bénéficient du service public et le point du vue de ceux qui le financent est propre à une action financée sur un mode mutualisé : contrairement à un service produit dans un cadre marchand, le bénéficiaire n’est pas en même temps et immédiatement celui qui paye.

1) Le point de vue du financement

Ce premier point de vue s’intéresse au coût de l’action publique, coût qui correspond aux chiffres des dépenses publiques : entre 52% et 55% du PIB dans les dix dernières années. Ce coût est répercuté sous la forme des prélèvements obligatoires, qui financent la dépense publique (la dette finance aussi l’action publique à court et à moyen terme, mais à long terme, tout est traduit en prélèvements obligatoires). Le niveau des prélèvements obligatoires a été assez stable dans la dernière décennie, autour de 44-45% (NB : en 2003 en France, 43.9% du PIB ; ce chiffre se décompose en 15.5% pour les impôts nationaux, 21.9% pour les cotisations sociales et 5.1% pour les collectivités territoriales). On s’intéresse ici principalement aux dépenses de l’Etat et des collectivités sociales, qui sont proprement les dépenses de l’administration (les dépenses des institutions de sécurité sociale consistent majoritairement en le versement de prestations sociales financées par des cotisations ; cependant, elles comprennent aussi les dépenses des hôpitaux, qui sont bien des administrations publiques). Les dépenses de l’Etat central seul se décomposent aujourd'hui ainsi (en gros) :

-rémunération des fonctionnaires (traitements, prestations et pensions) : 40%

-dépenses de fonctionnement et d’équipement de l’Etat 20%

-charge de la dette : 15%

-aides à l’emploi et transferts sociaux (non assurantiels) 15%

NB : il y a aujourd'hui environ 5 millions de fonctionnaires en France : 2,4 millions dans la fonction publique d’Etat ; 1,3 millions dans la fonction publique territoriale ; 850 000 dans les hôpitaux publics ; 300 000 dans les établissements publics industriels et commerciaux.

Pourquoi réformer l’administration, de ce point de vue ? Tout d’abord parce qu’en améliorant l’efficacité de l’administration, une réforme de l'administration permettrait de diminuer d’une proportion non négligeable les prélèvements obligatoires, à qualité égale du service public. La réduction des coûts pourrait surtout être répercutée dans les deux premiers postes. Dans cette hypothèse, les contribuables paieraient moins pour le même service ; ainsi, les ménages pourraient consacrer une partie plus grande de leur revenus à la consommation ou à l’épargne, et les entreprises pourraient consacrer une partie plus grande de leur recettes aux salaires, à l’investissement et aux revenus du capital. L’opération macroéconomique globale pourrait donc être résumée comme un transfert de la partie du revenu national économisée par la réforme de l’administration : transfert du rôle de financement superflu du service public vers le rôle de financement supplémentaire de la consommation et de l’investissement nationaux. Au niveau de l’emploi, par exemple, si on supprimait 10 postes de fonctionnaires sur 110 par l’amélioration de l’efficacité du secteur public, ce transfert devrait in fine aboutir à la création d’au moins autant d’emplois non consacrés à assurer ce service public restant identique, et permettant de satisfaire plus de besoins de la population, autrement dit d’augmenter le niveau de vie des Français.

Si on s’intéresse plus largement aux effets macroéconomiques d’une telle réduction des prélèvements obligatoires, on peut mettre en avant l’argument selon lequel une réduction des prélèvements obligatoires constitue un effet d’incitation à créer de la richesse, et permet ainsi une hausse de la croissance du PIB et une baisse du chômage. L’argument est double : moins taxer le revenu des ménages les inciterait plus à gagner, et moins taxer le travail (via une baisse des cotisations sociales) inciterait plus les entreprises à embaucher. La question des effets de la réduction des prélèvements obligatoires est très discutée parmi les économistes, qui ne s’accordent pas du tout sur l’ampleur de ces effets ; mais il y a à peu près un consensus pour reconnaître que l’effet sur la croissance et sur l’emploi de la réduction des prélèvements obligatoires est positif. En ce sens, ce n’est pas seulement en tant que contribuables que tous les Français ont un intérêt à la réforme de l'administration.

Pour revenir au point de vue des contribuables, il comporte encore une dimension très importante, et bien distincte des précédentes : celle qui a trait au problème de la dette. La dette de l’Etat français s’élève à la fin de l’année 2003 à 980 milliards d’euros, ce qui représente 63% du PIB ; il s’agit du niveau le plus élevé jamais atteint par la France. A cela vient s’ajouter la dette de la Sécurité sociale, qui se monte à 30 milliards d’euros aujourd'hui. Cette dette résulte de l’addition du déficit annuel de l’Etat et des institutions de sécurité sociale dans les dernières décennies, c'est-à-dire qu’elle résulte du niveau de la dépense publique dans son fort décalage par rapport au niveau des prélèvements obligatoires. En 2003, ce décalage représentait 10% du PIB français. Or le problème de la dette constitue un aspect très particulier de la question des prélèvements obligatoires, aspect qui possède un réel caractère d’urgence.

D’une part, l’existence d’une dette de cette ampleur a des conséquences importantes dans le présent : au-delà du non-respect des critères du pacte de stabilité et de croissance, et des conséquences sur la situation monétaire de l’endettement public, celui-ci pèse sur le budget de l’Etat sous la forme des charges de la dette. Celles-ci ont représentées en 2003 environ 50 milliards d’euros, soit environ 15% des dépenses de l’Etat et 3% du PIB. Les charges de la dette sont donc un handicap lourd pour l’Etat français : sans l’endettement public, le déficit pourrait être presque nul, ou les prélèvements obligatoires à un niveau plus bas, ou le service public à un niveau plus élevé.

D’autre part, on peut craindre que l’existence d’un tel endettement public suscite dans les années à venir des tensions entre les générations. En ce qu’il repose sur le report dans le temps des prélèvements