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Pourquoi certains actes administratifs unilatéraux sont-ils insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ?

Par   •  1 Octobre 2017  •  2 624 Mots (11 Pages)  •  81 Vues

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Le problème est néanmoins apparu que sous couvert d’une MOI pouvaient se cacher de véritables décisions administratives, notamment au niveau des sanctions infligées aux usagers de ces différents services.

Les circulaires, autre catégorie d’AAU insusceptible de REP pouvaient cacher des décisions imposables aux administrés.

Les circulaires sont théoriquement des recommandations écrites que les chefs de service donnent à leurs subordonnés en vue de permettre une interprétation uniforme des lois et règlements qu’ils sont chargés d’appliquer au quotidien. Elles peuvent prendre plusieurs formes : notes de service, instructions… mais c’est leur contenu qui influencera leur régime juridique. En principe, de tels actes n’ont aucune conséquence sur la situation des administrés car ils ne modifient pas l’ordonnancement juridique, et ne sont donc également pas susceptibles d’être contestés par l’exercice d’un recours pour excès de pouvoir. Deux problèmes majeurs sont néanmoins survenus. La pratique a révélé que ces circulaires prenant de plus en plus d’importance, on avait tendance à privilégier la circulaire au texte qu’elle interprétait, ce qui engendre une violation de la hiérarchie des normes. Par ailleurs, les chefs de services auteurs des circulaires sont en général les ministres. Ces derniers n’étant pas détenteurs du pouvoir règlementaire, ils tentaient parfois sous le couvert d’une circulaire de prendre des décisions complétant des dispositions législatives et ayant un impact sur les administrés tout en échappant au contrôle du juge administratif.

Face aux problèmes mis en évidence par l’impossibilité de l’exercice d’un REP pour des AAU illégaux ayant des effets sur les administrés, la jurisprudence a évolué vers une ouverture du recours pour excès de pouvoir, soumettant de plus en plus l’administration au respect du droit.

- L’extension de la recevabilité du REP grâce à une jurisprudence soumettant de plus en plus les actes administratifs au respect du droit

En raison de l’impossibilité de contester des actes non décisoires pourtant litigieux, le juge a fait évoluer sa position, restreignant ainsi le champ des mesures d’ordre intérieur (A), et admettant l’ouverture du REP pour certains types de circulaires (B).

- Une évolution jurisprudentielle qui restreint le champ des Mesures d’Ordre Intérieur

En 1992, dans sa décision Kherouaa, le juge fait légèrement évoluer la jurisprudence en acceptant de contrôler pour la première fois la légalité du règlement interne d’un établissement scolaire interdisant le port de certains signes religieux. Néanmoins, la portée de cet arrêt ne restait que très limitée et le réel revirement de jurisprudence fut opéré avec l’arrêt Marie de 1995.

Cette décision ne met pas pour autant fin aux mesures d’ordre intérieur, mais ouvre une possibilité de REP contre certaines mesures qualifiées autrefois de MOI (mesure d’ordre intérieur). Il s’agissait en l’espèce d’une punition de cellule. Vu les conséquences qu’emportaient cette décision sur un détenu, le juge a admis pour la première fois que cette décision faisait grief. Néanmoins il posa deux critères cumulatifs pour que l’acte soit susceptible de REP. Le premier critère s’attachait à la nature de la décision, il fallait en effet qu’elle s’apparente à une sanction. Le second critère concernait la gravité de la décision, elle devait avoir pour effet d’aggraver les conditions matérielles de détention. L’arrêt Fauqueux du 28 février 1996 nous montre que ces critères sont cumulatifs, sans quoi le REP n’est pas possible. Le juge ne considérant pas ici que la mesure prise avait pour effet d’aggraver les conditions de détention du détenu, il refuse de contrôler l’acte car il ne revêtait pas l’apparence d’une sanction disciplinaire.

Après un nouveau revirement, le juge va définitivement accroitre la possibilité de REP concernant les mesures d’ordres intérieures restreignant énormément leur champ.

Par l’arrêt Remli en 2003, le juge opère un revirement par rapport à sa décision Fauqueux. Toujours en matière carcérale, le juge estime que désormais la décision de l’administration pénitentiaire, même si elle ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire, peut entrainer l’ouverture d’un recours pour excès de pouvoir, le tout est qu’elle ait des répercussions sur la situation du détenu. A partir de 2003, on soumet de manière conséquente les mesures prises au sein d’une prison au contrôle du juge administratif en laissant la possibilité aux destinataires des actes de les contester via l’exercice d’un REP. Cette évolution jurisprudentielle est confirmée le 14 décembre 2007 avec la décision Boussouar.

Depuis 1995, le CE restreint le champ des mesures d’ordre intérieur en tenant plus volontiers compte des effets concrets de ces mesures. Il abaisse le seuil de gravité en deçà duquel le contrôle est exclu permettant ainsi une plus grande soumission de ces MOI au droit. Cette évolution est sans doute poussée par la JP CEDH qui souhaite élargir le droit au recours des administrés.

On assiste à une jurisprudence par petite touche mais conduisant néanmoins à un net accroissement du REP. Cette évolution intervient également dans le domaine des circulaires, permettant ainsi un meilleur respect du droit.

- Une soumission partielle des circulaires au contrôle du juge administratif

Afin d’éviter de laisser des circulaires créer librement du droit et l’imposer aux administrés et ce sans qu’ils puissent contester les actes pris à leur encontre, le CE a dans sa décision de 1954, Notre Dame du Kreisker, admis la possibilité d’exercer un REP contre certaines circulaires. Le juge administratif opère ici la distinction entre la circulaire « interprétative » et la circulaire « règlementaire ». Les circulaires interprétatives sont les « vraies » circulaires, elles ne modifient pas l’ordonnancement juridique. En ce sens elles sont incontestables, inopposables aux administrés et in invocables par ces derniers. Les circulaires règlementaires ajoutent au droit, l’arrêt ND du Kreisker, permet que ces dernières soient contrôlées comme un règlement et finalement annulées pour incompétence.

Cette jurisprudence est néanmoins critiquable principalement sur deux points. Il est tout d’abord difficile de caractériser l’ajout de droit dans la mesure où pour établir une

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