LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX CAS

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classée parmi les actes administratifs unilatéraux non créateurs de droit, certains auteurs préfèrent une distinction entre les actes unilatéraux créateurs de droit et ceux qui ne le sont ; ce qui témoigne de l’ambiguïté de la nature de ces mesures, et qui nous pousse à se demander quelle est la pertinence actuelle de ces mesures. Il en résulte néanmoins qu’elles ne sont pas susceptibles d’un recours devant le juge administratif, ce qui en l’espèce est capital d’avoir remarqué puisque dans un tel cas, toute demande d’annulation d’une décision est irrecevable.

Cette distinction entre l’acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir et la mesure d’ordre intérieur, au contraire insusceptible de recours devant la juridiction administrative achevée, il s’agit dès à présent d’étudier quelle appréciation a été entreprise en l’espèce.

B. Une appréciation quant à la nature et aux effets de la décision sur la situation du détenu

Pour qu’un acte administratif puisse être considéré comme faisant grief, il faut que cet acte produise des effets de droit suffisamment importants et qu’il affecte l’ordonnancement juridique de façon grave et immédiate, sinon cela renvoie à l’idée qu’il n’est pas souhaitable que le juge s’occupe d’actes administratifs dont la portée est faible. Aujourd’hui leur existence est largement contestée car la société moderne dans laquelle nous vivons, n’accepte plus aussi aisément l’idée qu’une administration puisse vivre en milieu fermé, mais préfère largement la transparence et l’ouverture. Ainsi progressivement, l’idée de raisonner au cas par cas s’est imposée et en l’espèce, « pour déterminer si une décision relative à un changement d’affectation d’un détenu d’un établissement pénitentiaire à un autre constituait un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir il y avait lieu d’apprécier sa nature et l’importance de ses effets sur la situation des détenus ». Dans l’affaire M. Boussouar, rendu par le CE en 2007, le conseil a estimé qu’une décision de changement d’affectation d’un détenu d’un établissement pour peines à une maison d’arrêt était bien susceptible d’un recours pour excès de pouvoir, le changement d’affectation entrainant un durcissement des conditions de détention. En revanche, l’arrêt précise que des décisions de changement d’affectation entre établissement de même nature ne sont pas susceptibles d’être soumises au juge administratif, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et droits fondamentaux des détenus. L’assemblée a également estimé que sont susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir une décision de déclassement d’emploi, c’est-à-dire une décision qui avait privé un détenu de l’emploi qu’il exerçait au sein de l’établissement dans lequel il était incarcéré, car le travail que les détenus peuvent exercer constitue pour eux une source de revenus mais aussi un mode de meilleure insertion dans la vie collective de l’établissement et une possibilité de faire valoir leurs capacités de réinsertion ; en atteste l’arrêt rendu par le CE en 2007, M. Planchenault. Aussi, la décision rendu par le CE le même jour a décidé que la décision soumettant un détenu à des rotations de sécurité, c’est à dire à des changements d’affectation fréquents d’un établissement à un autre afin de prévenir toute tentative d’évasion était un acte administratif.

En l’espèce, le CE a le mérite d’avoir clarifié les hypothèses dans lesquelles les situations correspondent à un acte administratif ou une mesure d’ordre intérieur en se fondant sur la jurisprudence antérieure. Dans l’esprit, la décision que le juge des référés avait prise était bonne, puisque l’ordonnance qui transférait le requérant avait été prise dans son intérêt ; il s’agissait donc d’une mesure plus douce et c’est aussi pour cette raison que les arguments du détenu concernant les conditions de sa détention ne paraissent pas fondés.

Cependant, il convient de revenir sur le mouvement jurisprudentiel évolutif dont a été l’objet le CE, en raison d’une mutation depuis une décennie du droit administratif quant à la catégorie des actes du gouvernement qui sont en voie de restriction et les nombreuses hypothèses où le recours devant le juge est recevable , afin de mieux comprendre, le raisonnement du conseil dans cette décision.

II. Un mouvement jurisprudentiel évolutif

Grâce à une jurisprudence plutôt fournie, on constate le souci du CE de parvenir à une certain équilibre malgré une notion de mesure d’ordre intérieur difficile à cerner (A), et une volonté du juge administratif de réduire cette catégorie, notamment en raison de ses lacunes et de son manque de pertinence (B).

A. Le souci du Conseil d’Etat de parvenir à un équilibre

Le juge refuse de contrôler la légalité des actes tels que les mesures d’ordre intérieur, car il refuse de considérer le recours recevable. Les mesures correspondent à l’idée, d’une part que le juge ne doit pas s’immiscer dans la fonction interne d’une organisation car l’administration est fondée sur le modèle hiérarchique, la discipline et l’obéissance des agents comme des usagers. On estime d’autre part qu’il n’est pas souhaitable de permettre des recours, car ça serait finalement perturber l’administration. Cette argumentation demeure donc d’actualité pour toutes les administrations vivant en milieu fermé et c’est le cas, des prisons en l’espèce.

Dans les décisions prises par le CE, celui-ci a considéré que le placement à l’isolement d’un détenu constitue « eu égard à l’importance de ses effets, sur les conditions de détention », une décision susceptible d’être contestée par la voie d’une procédure de référé devant le juge administratif, en atteste, la décision rendue par le CE en 2008, Section française de l’observatoire international des prisons. Ne subsistent donc aujourd’hui dans la catégorie des mesures d’ordre intérieur que quelques sanctions comme un changement de cellule dans les prisons, la mise au piquet d’un élève… Il s’agit de décisions sans véritables portée dans leur ensemble. Néanmoins, en l’espèce, la décision litigieuse était réellement importante quant aux conditions de détention du détenu, et ne semblait pas si légère.

Pour illustrer ce recul des mesures d’ordre intérieur, on peut ajouter que

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